De lange weg naar statiegeld in Nederland: het tijdspad

Op zaterdag 10 maart 2018 informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven de Tweede Kamer middels een brief over de invoering van statiegeld op plastic flesjes en over het circulair maken van de verpakkingsketen met de Raamovereenkomst Verpakkingen als focuspunt. Diezelfde zaterdag stond in Trouw een groot interview met de staatssecretaris over de invoering van statiegeld op plastic flessen.

In het interview maakt Van Veldhoven zich sterk dat de aanpak “linksom of rechtsom, gaat lukken.” In het voorjaar van 2021 zal er statiegeld op kleine plastic flessen met water en frisdrank zitten, staat in de brief aan de Tweede Kamer, tenzij het bedrijfsleven erin slaagt om het aantal flesjes in het milieu met 70 tot 90% terug te dringen én 90% van de kleine plastic flessen weet te recyclen.

Dit artikel is een uiteenzetting van de beslissing van de staatssecretaris en het tijdspad richting het voorjaar van 2021, op welk moment kleine plastic flesjes voorzien moeten zijn van statiegeld indien het bedrijfsleven de doelstellingen niet haalt. Het artikel bespreekt de context waarin de beslissing tot stand kwam en de politieke discussie die daarop volgde. Daar waar er nog onduidelijkheden zijn betreffende het proces tot en met het voorjaar 2021, probeert het artikel die zo zorgvuldig mogelijk aan te stippen.

De petitiemotie

Om de brief van de Staatssecretaris te duiden, is het nuttig om eerst terug te blikken op het ontstaan van de zogenaamde ‘petitiemotie’ van de Plastic Soup Surfer. In 2016 startte Merijn Tinga, alias de Plastic Soup Surfer, namelijk een handtekeningenactie om als burgerinitiatief het onderwerp statiegeld op de agenda te krijgen van de Tweede Kamer.

Met 55.000 snoephartjes trok Merijn op 14 Februari 2017 naar de Tweede Kamer en bood hij evenveel handtekeningen aan aan de politiek. De aanwezige politici waaronder Agnes Mulder (CDA), Carla Dik-Faber (CU), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Henk Krol (50PLUS), Stientje van Veldhoven (D66), Erik Ziengs (VVD), Tjeerd van Dekken (PvdA), Eric Smaling (SP) en Esther Ouwehand, werden ter plekke ook gevraagd of ze zich wilden scharen achter de doelstelling om 90% minder plastic flessen in het milieu in 3 jaar tijd te realiseren. Die doelstelling werd door alle aanwezige politici onderschreven.

Twee dagen later, op 16 februari 2017, vond het terugkerende Algemeen Overleg Circulaire Economie plaats. Het was het laatste ‘AO’ voor de verkiezingen van 15 maart 2017. Op de agenda stond onder meer het initiatief van de Plastic Soup Surfer. In dat overleg verwees Eric Smaling (SP) naar de actie van Merijn als zijnde de ‘petitiemotie’ en in hetzelfde overleg zegde voormalig staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) toe dat de regering de doelstelling van die ‘virtuele motie’ zou overnemen, waarmee er waarschijnlijk ook meteen sprake was van een unicum in de parlementaire geschiedenis. Dijksma zegde ook toe om tegen het najaar 2017 met een voorstel te komen over 90% reductie kleine plastic flessen in het zwerfafval in 3 jaar tijd. Dijksma stelde ook dat de brede steun voor de doelstelling betekent dat de Tweede Kamer vraagt om extra maatregelen.

In de brief van 23 mei 2017 gaat staatssecretaris Dijksma in op de uitvoering van de ‘petitiemotie’. Daarin geeft ze ook aan dat prijsprikkels zoals statiegeld niet onbesproken kunnen blijven om de doelstelling te halen. De staatssecretaris stelde ook tegen eind 2017 een onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de de haalbaarheid van de petitiemotie. Tegen die tijd zou ook de lopende studie naar de kosten en effecten van statiegeld afgerond moeten zijn.

Het kabinet Rutte III werd op 26 oktober 2017 beëdigd, waarmee ook staatssecretaris Sharon Dijksma werd opgevolgd door Stientje van Veldhoven.

De Statiegeldstudie

Op 31 augustus 2017 informeerde Dijksma de Tweede Kamer via een brief over de studie “Kosten en effecten van statiegeld op kleine plastic flessen en blikjes.” De studie was toegezegd in het AO Circulaire Economie van 5 oktober 2016 en werd uitgevoerd door CE Delft.

De brief beschrijft kort enkele resultaten van de studie die specifiek ingaat op de Nederlandse situatie waarbij gedacht wordt aan uitbreiding van het huidige systeem. De onderzoekers concluderen dat statiegeld op kleine flessen en blikjes leidt tot een afname van die producten in het zwerfafval in de range van 70 tot 90%. De brief geeft ook aan dat de kosten van de uitbreiding van het een statiegeldsysteem “kunnen variëren van € 10 mln tot € 110 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant.”

De brief laat na te vermelden dat door niet ingeleverde flessen en bonnetjes, het statiegeldsysteem ook inkomsten heeft die variëren van € 31 mln tot € 121 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant. Deze inkomsten helpen de eerder genoemde kosten voor het bedrijfsleven te offsetten.

De brief vermeldt evenmin dat de uitbreiding van statiegeld leidt tot een besparing op de inzameling via de huidige systemen (bijv. Plastic Heroes) in de range € 5,5 mln

Op zaterdag 10 maart 2018 informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven de Tweede Kamer middels een brief over de invoering van statiegeld op plastic flesjes en over het circulair maken van de verpakkingsketen met de Raamovereenkomst Verpakkingen als focuspunt. Diezelfde zaterdag stond in Trouw een groot interview met de staatssecretaris over de invoering van statiegeld op plastic flessen.

In het interview maakt Van Veldhoven zich sterk dat de aanpak “linksom of rechtsom, gaat lukken.” In het voorjaar van 2021 zal er statiegeld op kleine plastic flessen met water en frisdrank zitten, staat in de brief aan de Tweede Kamer, tenzij het bedrijfsleven erin slaagt om het aantal flesjes in het milieu met 70 tot 90% terug te dringen én 90% van de kleine plastic flessen weet te recyclen.

Dit artikel is een uiteenzetting van de beslissing van de staatssecretaris en het tijdspad richting het voorjaar van 2021, op welk moment kleine plastic flesjes voorzien moeten zijn van statiegeld indien het bedrijfsleven de doelstellingen niet haalt. Het artikel bespreekt de context waarin de beslissing tot stand kwam en de politieke discussie die daarop volgde. Daar waar er nog onduidelijkheden zijn betreffende het proces tot en met het voorjaar 2021, probeert het artikel die zo zorgvuldig mogelijk aan te stippen.

De petitiemotie

Om de brief van de Staatssecretaris te duiden, is het nuttig om eerst terug te blikken op het ontstaan van de zogenaamde ‘petitiemotie’ van de Plastic Soup Surfer. In 2016 startte Merijn Tinga, alias de Plastic Soup Surfer, namelijk een handtekeningenactie om als burgerinitiatief het onderwerp statiegeld op de agenda te krijgen van de Tweede Kamer.

Met 55.000 snoephartjes trok Merijn op 14 Februari 2017 naar de Tweede Kamer en bood hij evenveel handtekeningen aan aan de politiek. De aanwezige politici waaronder Agnes Mulder (CDA), Carla Dik-Faber (CU), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Henk Krol (50PLUS), Stientje van Veldhoven (D66), Erik Ziengs (VVD), Tjeerd van Dekken (PvdA), Eric Smaling (SP) en Esther Ouwehand, werden ter plekke ook gevraagd of ze zich wilden scharen achter de doelstelling om 90% minder plastic flessen in het milieu in 3 jaar tijd te realiseren. Die doelstelling werd door alle aanwezige politici onderschreven.

Twee dagen later, op 16 februari 2017, vond het terugkerende Algemeen Overleg Circulaire Economie plaats. Het was het laatste ‘AO’ voor de verkiezingen van 15 maart 2017. Op de agenda stond onder meer het initiatief van de Plastic Soup Surfer. In dat overleg verwees Eric Smaling (SP) naar de actie van Merijn als zijnde de ‘petitiemotie’ en in hetzelfde overleg zegde voormalig staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) toe dat de regering de doelstelling van die ‘virtuele motie’ zou overnemen, waarmee er waarschijnlijk ook meteen sprake was van een unicum in de parlementaire geschiedenis. Dijksma zegde ook toe om tegen het najaar 2017 met een voorstel te komen over 90% reductie kleine plastic flessen in het zwerfafval in 3 jaar tijd. Dijksma stelde ook dat de brede steun voor de doelstelling betekent dat de Tweede Kamer vraagt om extra maatregelen.

In de brief van 23 mei 2017 gaat staatssecretaris Dijksma in op de uitvoering van de ‘petitiemotie’. Daarin geeft ze ook aan dat prijsprikkels zoals statiegeld niet onbesproken kunnen blijven om de doelstelling te halen. De staatssecretaris stelde ook tegen eind 2017 een onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de de haalbaarheid van de petitiemotie. Tegen die tijd zou ook de lopende studie naar de kosten en effecten van statiegeld afgerond moeten zijn.

Het kabinet Rutte III werd op 26 oktober 2017 beëdigd, waarmee ook staatssecretaris Sharon Dijksma werd opgevolgd door Stientje van Veldhoven.

De Statiegeldstudie

Op 31 augustus 2017 informeerde Dijksma de Tweede Kamer via een brief over de studie “Kosten en effecten van statiegeld op kleine plastic flessen en blikjes.” De studie was toegezegd in het AO Circulaire Economie van 5 oktober 2016 en werd uitgevoerd door CE Delft.

De brief beschrijft kort enkele resultaten van de studie die specifiek ingaat op de Nederlandse situatie waarbij gedacht wordt aan uitbreiding van het huidige systeem. De onderzoekers concluderen dat statiegeld op kleine flessen en blikjes leidt tot een afname van die producten in het zwerfafval in de range van 70 tot 90%. De brief geeft ook aan dat de kosten van de uitbreiding van het een statiegeldsysteem “kunnen variëren van € 10 mln tot € 110 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant.”

De brief laat na te vermelden dat door niet ingeleverde flessen en bonnetjes, het statiegeldsysteem ook inkomsten heeft die variëren van € 31 mln tot € 121 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant. Deze inkomsten helpen de eerder genoemde kosten voor het bedrijfsleven te offsetten.

De brief vermeldt evenmin dat de uitbreiding van statiegeld leidt tot een besparing op de inzameling via de huidige systemen (bijv. Plastic Heroes) in de range € 5,5 mln tot € 8,0 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant.

De studie becijfert ook dat de uitbreiding van statiegeld een CO2-besparing oplevert in de range € 3,5 mln tot € 27,0 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant en afhankelijk van de kost die wordt toegekend aan CO2. Een verdere besparing van € 3 mln tot € 10 mln euro wordt geschat omdat gemeenten minder vaak de openbare afvalbakken hoeven te ledigen.

En tot slot geeft de studie aan dat gemeenten jaarlijks nog eens maximaal € 80 mln kunnen besparen aan de opruiming van het zwerfafval. Die besparing wordt bereikt als gemeenten hetzelfde netheidsbeeld blijven nastreven als van vóór de invoering van statiegeld. Er wordt dan minder frequent opgeruimd. De maximale besparing is dus afhankelijk van de keuzes die gemeenten maken, maar het bedrag geeft wel aan welke kosten niet meer gemaakt hoeven te worden voor de opruiming van kleine plastic flessen en blikjes.

Geen van de bovengenoemde inkomsten en kostenbesparingen staan vermeld in de brief van Dijksma, die daarom een onvolledig en vertekend beeld gaf van de werkelijke baten en kosten van de invoering van statiegeld.

De analyse van CE Delft dat statiegeld leidt tot 70% tot 90% minder flesjes en blikjes in het zwerfafval, is belangrijk. De range is gebaseerd op metingen uit de Verenigde Staten en Denemarken. De studie van CE Delft heeft niet gepoogd te verklaren waarom de effectiviteit van statiegeld in de verschillende Amerikaanse staten en Denemarken verschilt, maar dat kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de hoogte van het statiegeldbedrag en het gemak waarmee de flesjes en blikjes kunnen worden ingeleverd.

Door de studie van CE Delft is statiegeld het enige middel waarvan is vastgesteld dat het de doelstelling uit de ‘petitiemotie’ van 90% minder flesjes in het zwerfafval in 3 jaar tijd, kan realiseren, eventueel met aanvullend flankerend beleid indien de effectiviteit onder de 90% valt.

Schoon Belonen

De brief van 23 mei 2017 spreekt ook over een ander type prijsprikkel dan statiegeld. Onder de noemer van Schoon Belonen hebben Stichting Natuur & Milieu, VNG en het verpakkende bedrijfsleven het initiatief genomen om beloningssystemen voor flesjes en blikjes in de praktijk te testen. Daarbij kregen scholen en verenigingen een collectieve vergoeding of een tegenprestatie voor de flesjes en blikjes die zij inzamelden. 102 gemeenten hebben zich voor de pilot aangemeld en uiteindelijk hebben 77 gemeenten effectief deelgenomen volgens de initiatiefnemers.

In de brief van 18 juni 2015 aan de Tweede Kamer spreekt staatssecretaris Wilma Mansveld (PvdA) voor het eerst over een landelijke aanpak zwerfafval. Onderdeel van die aanpak is de ontwikkeling van een retourpremiesysteem voor kleine PET-flesjes en blikjes. In de brief zegt Mansveld dat “aan alle partijen [is] gevraagd na te denken over een creatieve aanpak voor de kleine PET-flesjes en blikjes. In een bijlage bij de brief (“Voorstel verpakkingscoalitie”, datum: 16 juni 2015) stellen het Afvalfonds, VNG, NVRD en Stichting Natuur & Milieu voor om vóór 1 oktober 2015 een plan van aanpak voor te stellen, waarin de betrokken partijen “verschillende uitgebreide experimenten in buurten, wijken en dorpen uitvoeren voor de inzameling van kleine PET-flesjes, drankenblikjes en eventueel andere verpakkingsmaterialen.” Op basis van deze pilot zou per 1 januari 2018 een landelijk dekkend plan moeten worden ingevoerd, aldus de brief van de ‘verpakkingscoalitie’.

In de brief van 14 oktober 2015 aan de Tweede Kamer presenteert Mansveld het plan van aanpak van de verpakkingscoalitie. Op 1 januari 2016 zou worden gestart met Schoon Belonen en aan het einde van 2017 zou de pilot worden geëvalueerd. Tijdens het VAO Grondstoffen en Afval op 1 september 2015 is een motie van Kamerleden Yasmin Çegerek en Stientje Van Veldhoven ingediend en uiteindelijk aangenomen. De motie vraagt om “een gedegen opzet van het onderzoek te waarborgen door onder andere te zorgen voor een wetenschappelijk verantwoorde bepaling van het onderzoekskader, een goede nulmeting en adequate monitoring, met een goedkeuringsverklaring van opzet, meetgegevens en conclusies door een onafhankelijke organisatie.” Staatssecretaris Mansveld heeft vervolgens Rijkswaterstaat als onafhankelijke partij gevraagd de nulmeting en de verdere monitoring uit te gaan werken om het effect van de Pilot Schoon Belonen te bepalen.

Zoals afgesproken werd eind 2017 de evaluatie van de pilot Schoon Belonen door Rijkswaterstaat opgeleverd. Samen met de brief van 28 november 2017 stuurde staatssecretaris Stientje van Veldhoven het betreffende rapport “Monitoringsrapportage Pilot Schoon Belonen” naar de Tweede Kamer.

De kern van de evaluatie betreft de vraag of de Pilot Schoon Belonen heeft geleid tot minder flesjes en blikjes in het zwerfafval bij de participerende gemeenten. Daarvoor werden in mei 2016 (meting 1) en september 2016 (meting 2) nulmetingen uitgevoerd naar aantallen flesjes en blikjes in het zwerfafval. In mei 2017 (meting 1) en september 2017 (meting 2) werd wederom gemeten wat het aantal flesjes en blikjes is in het zwerfafval bij de deelnemende gemeenten aan de pilot. Door de resultaten uit 2017 te vergelijken met 2016 zou worden geëvalueerd wat het effect is van de pilot.

Voor meting 1 werd in 2017 een lichte stijging van flesjes en blikjes waargenomen. Voor meting 2 was er een daling van 19% PET-flesjes en 36% blikjes in het zwerfafval. Op basis van meting 1 lijkt er dus geen positief effect te zijn, maar op basis van meting 2 lijkt de pilot wel een significant positief effect op te leveren. Rijkswaterstaat heeft de resultaten vervolgens vergeleken met de bredere nationale monitoring, dus ook met de gebieden waar de pilot niet werd uitgevoerd. Daaruit bleek dat er in de periode van meting 1 over het hele land 2 tot 3% meer flesjes en blikjes werden gevonden. In de periode van meting 2 werd voor zowel flesjes als blikjes een afname van 36% waargenomen. Door de resultaten van de pilot te vergelijken met de landelijke resultaten, bleek dat er geen breed significant positief effect van de pilot werd waargenomen. Enkel in de directe omgeving van deelnemende scholen en verenigingen (zeer beperkt aandeel van het gemeentelijk oppervlak) kon een positief effect

Hoewel de resultaten van de Pilot Schoon Belonen amper een positief effect laten zien op het zwerfafval, stellen de initiatiefnemers in de brief van 17 november 2018 gericht aan staatssecretaris dat de pilot dat de resultaten van de pilot aanknopingspunten geven

om elementen van Schoon Belonen onderdeel te maken van de brede landelijke aanpak van zwerfafval. Schoon Belonen zou namelijk wel een positief effect hebben op maatschappelijke betrokkenheid.

Staatssecretaris Dijksma gaf in 2017 al aan dat prijsprikkels niet onbesproken kunnen blijven om die doelstelling van 90% minder plastic flessen in het milieu in 3 jaar tijd te halen. De studie van CE Delft naar de kosten en effecten van statiegeld liet zien dat statiegeld kan helpen om de doelstelling te halen. De evaluatie naar Schoon Belonen laat zien dat dit ‘alternatief voor statiegeld’ een minimaal effect heeft op het zwerfafval.

Vraag om invoering statiegeld groeit

In 2012 maakte voormalig staatssecretaris Joop Atsma (CDA) de afspraak met het bedrijfsleven dat statiegeld op grote flessen zou mogen worden afgeschaft, mits aan zeven voorwaarden voldaan zou worden. Die voorwaarden zijn vastgelegd in de Raamovereenkomst Verpakkingen. In 2015 concludeerde zijn opvolger Wilma Mansveld dat het bedrijfsleven niet was geslaagd in de voorwaarde om PVC-verpakkingen te verwijderen uit de supermarkten, waarmee statiegeld definitief niet werd vrijgegeven.

Sindsdien is de steun voor uitbreiding van statiegeld gegroeid. De 55.000 handtekeningen die de Plastic Soup Surfer verzamelde zijn daar een teken van. Ook enquêtes die onder de Nederlandse bevolking worden gehouden laten zien dat het draagvlak zeer groot is en groeit.

Eind 2016 hield Radar een enquête onder 1500 van haar eigen panelleden waaruit bleek dat 74% de uitbreiding van statiegeld naar kleine plastic flessen en blikjes steunde.

Begin 2018 vroeg Radar aan 40.000 testpanelleden nogmaals wat ze vinden van de uitbreiding van statiegeld. Ditmaal reageerde 80% positief.

Begin 2018 vroeg ook de Consumentenbond aan 2000 leden wat zij vinden van de uitbreiding van statiegeld. 84% van de geënquêteerden reageerde positief op de uitbreiding voor kleine flesjes en 75% steunt de uitbreiding van statiegeld naar blikjes.

Tot slot hebben begin 2018 zowel Recycling Netwerk (GfK, 24.979 respondenten) als EenVandaag (33.270 respondenten EenVandaag opiniepanel) gevraagd naar de steun voor statiegeld bij de kiezers van de politieke partijen. De resultaten van deze peilingen ondersteunen elkaar. Respectievelijk 79% (GfK) en 78% (EenVandaag) van de ondervraagden steunt de uitbreiding van statiegeld. Onder de kiezers van de regeringspartijen is de steun ook groot. Bij het CDA is volgens beide peilingen 83% voorstander van uitbreiding en bij de VVD is dat 79% (GfK) en 72% (EenVandaag). Bij D66 (85% GfK; 89% EenVandaag) en ChristenUnie (85% voor zowel GfK als EenVandaag) is de steun voor uitbreiding van statiegeld zeer groot.