De ondraaglijke traagheid van milieubeleid

Het afvalbeleid in Nederland komt maar niet van de grond. Afvalpreventie is al zo’n 40 jaar het meest verwaarloosde uitgangspunt van het milieubeleid.

Preventie heeft sinds 1979 in het Nederlandse afvalstoffenbeleid de hoogste prioriteit, boven hergebruik, verbranden en storten van afvalstoffen. Het heeft echter nog bijna tien jaar geduurd voordat onder druk van jaarlijks terugkerende kamermoties en een ongevraagd advies van de toenmalige milieuraad CRMH de eerste beleidsstappen werden gezet:

Eind jaren tachtig werd uiteindelijk een algemene preventiedoelstelling geformuleerd voor de totale hoeveelheid afval en een aantal preventiedoelstellingen voor specifieke ‘prioritaire’ afvalstromen, zoals verpakkingsmaterialen.

1. Afvalpreventie onder de Convenanten voor verpakkingen

Hoewel preventie de hoogste beleidsprioriteit had, heeft het afvalstoffenbeleid zich de afgelopen decennia primair gericht op het voorkomen van storten, op de zorg voor energieopwekking met meer afvalverbrandingscapaciteit en op inzameling ten behoeve van recycling van een aantal geselecteerde “prioritaire” afvalstromen.

Voor de diverse soorten verpakkingsmateriaal werd tussen 1991 en 2006 een drietal convenanten afgesloten, waarin onder meer afspraken waren opgenomen over de te realiseren hoeveelheid preventie van verpakkingsafval.

1.1. Het eerste Convenant Verpakkingen

In het eerste Convenant Verpakkingen werd concreet afgesproken “de hoeveelheid (in Kton) nieuw op de markt te brengen verpakkingen uiterlijk in het jaar 2000 te brengen onder het niveau van de hoeveelheid (in Kton) van diezelfde verpakkingen in het referentiejaar 1986.”

Ook werd de resultaatverplichting opgenomen om het aantal Kton op de markt gebrachte verpakkingen in 1997 met minimaal 3% te verminderen ten opzichte van 1991 (artikel 4.3).

Daarnaast werden verdergaande inspanningsverplichtingen voor de verpakkende industrie afgesproken: 10% minder in 1997 ten opzichte van 1991 en 10% minder in 2000 ten opzichte van 1986.

De diverse fotoboeken met voorbeelden van geslaagde preventiemaatregelen konden evenwel niet verhullen dat in 1997, toen werd overgestapt op het tweede Convenant Verpakkingen, de hoeveelheid verpakkingsafval niet was afgenomen, maar juist was toegenomen. Het ging daarbij volgens het RIVM om een forse toename van ruim 15% (ten opzichte van 1986).

1.2. Convenant Verpakkingen II

Het Convenant Verpakkingen had een looptijd tot 1 januari 2001 (art. 26) met tussentijdse evaluaties in 1994 en 1997, waarin zou worden bezien of de inspanningsverplichtingen op het gebied van afvalpreventie konden worden omgezet in resultaatverplichtingen (art. 23).

In tegenstelling daarmee werd het Convenant Verpakkingen echter al per 15 december 1997 vervangen door het tweede Convenant Verpakkingen. Dit convenant werd gepresenteerd als een noodzakelijke update in relatie tot de implementatie van nieuwe Europese regelgeving, met meer binding van (branche-organisaties uit) het bedrijfsleven. Feitelijk behelsde het echter vooral ook een forse afzwakking van de afspraken over afvalpreventie en producthergebruik. Ook werden er geen afspraken meer opgenomen over concreet te treffen maatregelen.

De preventieverplichting werd in het tweede Convenant Verpakkingen sterk afgezwakt door herdefiniëring van de afgesproken afvalpreventie. De preventieverplichting voor de periode 1986-2001 werd nu gedefinieerd in termen van een 10%-reductie tegenover de hoeveelheid verpakkingen die er geweest zou zijn wanneer deze net zo sterk was gegroeid als het BNP.

Kanttekening: Juist voor verpakkingenverbruik is het onzinnig om een 1-op-1 relatie te leggen met de BNP-groei. Verpakkingen worden voor het grootste deel gebruikt voor voedingsmiddelen en dranken. BNP-groei (in termen van valuta) impliceert uiteraard niet eenzelfde groei van het aantal kilo’s voeding en het aantal liters drank dat op de markt wordt gezet.

Door deze verhullende kunstgreep mocht de industrie de hoeveelheid verpakkingsafval laten stijgen. De doelstelling van het Eerste Convenant om het verpakkingsafval te verminderen werd in dit Tweede Convenant dus ongedaan gemaakt.

De resultaten uit 2001 spreken boekdelen. Uitgaande van deze kunstgreep berichtte de Commissie Verpakkingen in haar jaarverslag over 2001: “Met een preventieresultaat van 27% voldoet het bedrijfsleven ruimschoots aan de voor 2001 afgesproken preventieverplichting van tenminste 10% (ten opzichte van de hoeveelheid in 1986 die is gecorrigeerd voor de ontwikkeling van het bruto binnenlands product).” (Commissie Verpakkingen, Jaarverslag 2001, oktober 2002, pag. 7 en 11).

Verder lezen leert echter dat de gemonitorde hoeveelheid verpakkingsafval feitelijk was gestegen naar 2.582 kton, precies 10% meer dan de uitgangshoeveelheid van 1986.

1.3. Convenant Verpakkingen III

Hoewel er bij de afloop van het tweede Convenant Verpakkingen van de zijde van de overheid weinig animo was voor een derde convenant kwam het er eindelijk toch nadat een nieuw kabinet

Het afvalbeleid in Nederland komt maar niet van de grond. Afvalpreventie is al zo’n 40 jaar het meest verwaarloosde uitgangspunt van het milieubeleid.

Preventie heeft sinds 1979 in het Nederlandse afvalstoffenbeleid de hoogste prioriteit, boven hergebruik, verbranden en storten van afvalstoffen. Het heeft echter nog bijna tien jaar geduurd voordat onder druk van jaarlijks terugkerende kamermoties en een ongevraagd advies van de toenmalige milieuraad CRMH de eerste beleidsstappen werden gezet:

Eind jaren tachtig werd uiteindelijk een algemene preventiedoelstelling geformuleerd voor de totale hoeveelheid afval en een aantal preventiedoelstellingen voor specifieke ‘prioritaire’ afvalstromen, zoals verpakkingsmaterialen.

1. Afvalpreventie onder de Convenanten voor verpakkingen

Hoewel preventie de hoogste beleidsprioriteit had, heeft het afvalstoffenbeleid zich de afgelopen decennia primair gericht op het voorkomen van storten, op de zorg voor energieopwekking met meer afvalverbrandingscapaciteit en op inzameling ten behoeve van recycling van een aantal geselecteerde “prioritaire” afvalstromen.

Voor de diverse soorten verpakkingsmateriaal werd tussen 1991 en 2006 een drietal convenanten afgesloten, waarin onder meer afspraken waren opgenomen over de te realiseren hoeveelheid preventie van verpakkingsafval.

1.1. Het eerste Convenant Verpakkingen

In het eerste Convenant Verpakkingen werd concreet afgesproken “de hoeveelheid (in Kton) nieuw op de markt te brengen verpakkingen uiterlijk in het jaar 2000 te brengen onder het niveau van de hoeveelheid (in Kton) van diezelfde verpakkingen in het referentiejaar 1986.”

Ook werd de resultaatverplichting opgenomen om het aantal Kton op de markt gebrachte verpakkingen in 1997 met minimaal 3% te verminderen ten opzichte van 1991 (artikel 4.3).

Daarnaast werden verdergaande inspanningsverplichtingen voor de verpakkende industrie afgesproken: 10% minder in 1997 ten opzichte van 1991 en 10% minder in 2000 ten opzichte van 1986.

De diverse fotoboeken met voorbeelden van geslaagde preventiemaatregelen konden evenwel niet verhullen dat in 1997, toen werd overgestapt op het tweede Convenant Verpakkingen, de hoeveelheid verpakkingsafval niet was afgenomen, maar juist was toegenomen. Het ging daarbij volgens het RIVM om een forse toename van ruim 15% (ten opzichte van 1986).

1.2. Convenant Verpakkingen II

Het Convenant Verpakkingen had een looptijd tot 1 januari 2001 (art. 26) met tussentijdse evaluaties in 1994 en 1997, waarin zou worden bezien of de inspanningsverplichtingen op het gebied van afvalpreventie konden worden omgezet in resultaatverplichtingen (art. 23).

In tegenstelling daarmee werd het Convenant Verpakkingen echter al per 15 december 1997 vervangen door het tweede Convenant Verpakkingen. Dit convenant werd gepresenteerd als een noodzakelijke update in relatie tot de implementatie van nieuwe Europese regelgeving, met meer binding van (branche-organisaties uit) het bedrijfsleven. Feitelijk behelsde het echter vooral ook een forse afzwakking van de afspraken over afvalpreventie en producthergebruik. Ook werden er geen afspraken meer opgenomen over concreet te treffen maatregelen.

De preventieverplichting werd in het tweede Convenant Verpakkingen sterk afgezwakt door herdefiniëring van de afgesproken afvalpreventie. De preventieverplichting voor de periode 1986-2001 werd nu gedefinieerd in termen van een 10%-reductie tegenover de hoeveelheid verpakkingen die er geweest zou zijn wanneer deze net zo sterk was gegroeid als het BNP.

Kanttekening: Juist voor verpakkingenverbruik is het onzinnig om een 1-op-1 relatie te leggen met de BNP-groei. Verpakkingen worden voor het grootste deel gebruikt voor voedingsmiddelen en dranken. BNP-groei (in termen van valuta) impliceert uiteraard niet eenzelfde groei van het aantal kilo’s voeding en het aantal liters drank dat op de markt wordt gezet.

Door deze verhullende kunstgreep mocht de industrie de hoeveelheid verpakkingsafval laten stijgen. De doelstelling van het Eerste Convenant om het verpakkingsafval te verminderen werd in dit Tweede Convenant dus ongedaan gemaakt.

De resultaten uit 2001 spreken boekdelen. Uitgaande van deze kunstgreep berichtte de Commissie Verpakkingen in haar jaarverslag over 2001: “Met een preventieresultaat van 27% voldoet het bedrijfsleven ruimschoots aan de voor 2001 afgesproken preventieverplichting van tenminste 10% (ten opzichte van de hoeveelheid in 1986 die is gecorrigeerd voor de ontwikkeling van het bruto binnenlands product).” (Commissie Verpakkingen, Jaarverslag 2001, oktober 2002, pag. 7 en 11).

Verder lezen leert echter dat de gemonitorde hoeveelheid verpakkingsafval feitelijk was gestegen naar 2.582 kton, precies 10% meer dan de uitgangshoeveelheid van 1986.

1.3. Convenant Verpakkingen III

Hoewel er bij de afloop van het tweede Convenant Verpakkingen van de zijde van de overheid weinig animo was voor een derde convenant kwam het er eindelijk toch nadat een nieuw kabinet was aangetreden. Na een soort ‘convenantloos tijdperk’ inzake afvalpreventie werden uiteindelijk in december 2002 de handtekeningen gezet.

De algemene preventieverplichting voor verpakkingen werd ook in dit Convenant Verpakkingen III gekoppeld aan de BNP-groei. Ditmaal werd echter niet meer gesproken over 10% preventie ten opzichte van die BNP-groei. De preventieverplichting behelsde een beperking van de groei van het verpakkingenverbruik tot 2/3 van de BNP-groei (tussen 1999 en 2005). Feitelijk was dit een minder zware verplichting dan “10% preventie t.o.v. de BNP-groei”, tenzij de gemiddelde jaarlijkse BNP-groei boven de 5,6% uit zou komen (wat uiterst onwaarschijnlijk was).

Uiteindelijk concludeerde de Commissie Verpakkingen na afloop van de convenantsperiode:

“De preventiedoelstelling is niet gerealiseerd. Het BBP is in de periode vanaf 1 januari 1999 tot 31 december 2005 met 12,2 procent gestegen. De hoeveelheid nieuw op de markt gebrachte verpakkingen is in deze periode met 10,4 procent gestegen. Dat is ruim 2 procentpunten boven de overeengekomen toelaatbare toename van de hoeveelheid verpakkingen.”

(Commissie Verpakkingen – Jaarverslag 2005; oktober 2006; pag. 10). Het oorspronkelijke doel uit het eerste Convenant Verpakkingen om de hoeveelheid verpakkingen omlaag te brengen, raakt steeds verder verwijderd.

1.4. Gehannes met de monitoring

Bij het vergelijkenderwijs hanteren van de gepresenteerde cijfers moet bovendien worden bedacht dat deze monitoringcijfers veelal een veel te positief beeld geven. De cijfers onderschatten de toename van het verpakkingsafval. Dat heeft meerdere oorzaken:

Allereerst kan worden opgemerkt dat valide monitoring van afvalpreventie al vanaf het begin van het preventiebeleid nauwelijks aandacht heeft gekregen. In 1997 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat “het ministerie nog onvoldoende inzicht heeft in het bereiken van de algemene preventiedoelstelling en de door de Rekenkamer onderzochte doelstellingen voor prioritaire afvalstoffen.”

De Rekenkamer wees er daarbij op dat (bijna tien jaar na het vastleggen van de preventiedoelen!) het van belang is “dat de bestaande discrepantie wordt weggenomen tussen de geformuleerde doelen enerzijds en de beschikbare monitoringgegevens over afvalstoffen en methoden om afvalpreventie te bepalen anderzijds.”

De Haagse verslaggevers van dagblad Trouw vatten het als volgt samen: “Toetsbare doelstellingen ontbreken en informatie over de hoeveelheid afval en de milieuschade van afvalstoffen is er niet.”

Daarbij moet worden bedacht dat de opzet van de monitoring van verpakkingsafval een onderhandelingsresultaat was en geen feitelijke meting. Besloten werd zich te baseren op een inventarisatie van opgaven van op de markt gebrachte verpakkingen door een selectie van bedrijven… en deze te extrapoleren tot een totaalschatting.

Tot halverwege de jaren negentig werd deze totaalschatting van de input van verpakkingen nog wel vergeleken met de totale output van verpakkingen via de relevante afvalstromen. Uit de jaarlijkse rapportages van RIVM hierover bleek telkens weer eenzelfde soort discrepantie als de Algemene Rekenkamer ook constateerde.

Voor het Tweede Convenant Verpakkingen werd vervolgens maar afgesproken dat een Commissie Verpakkingen de jaarlijkse rapportages zou gaan verzorgen en niet het RIVM. Deze commissie klaagde weliswaar vaak over de “onvoldoende dekkingsgraad” achter de opgegeven hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen (met name bij plastic verpakkingen), maar richtte zich verder volledig op de monitoring van gescheiden ingezameld verpakkingsafval en ging verder voorbij aan de discrepanties die bijvoorbeeld bleken uit de grote stroom verpakkingsafval in het huishoudelijk restafval.

Het gevolg: tot op de dag van vandaag is de totale hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen die wordt gerapporteerd (ook in de betreffende beleidsstukken) beduidend kleiner dan de totale hoeveelheid verpakkingsafval die wordt gemeten in de hiervoor relevante afvalstromen.

Tot slot is relevant de impact van de vele “correcties” op de monitoring:

De jaarverslagen van de Commissie Verpakkingen gaven ieder jaar weer een correctie op de gepresenteerde monitoringresultaten uit voorgaande jaarverslagen. Daarbij bleken de cijfers (in ‘afrekenjaren’) later vaak toch wat minder positief dan eerder gedacht. Zo werden bijvoorbeeld de monitoringsresultaten voor 2001 later weer naar boven toe gecorrigeerd en wel tot 2.785 kton, wat niet 10%, maar 19% meer was dan de uitgangshoeveelheid in 1986(Commissie Verpakkingen – Jaarverslag 2003; oktober 2004; pag. 8).

Ook werd de monitoringsystematiek tijdens de convenantenperiode meermaals herzien. Bepaalde soorten verpakkingen werden daarbij ‘weggedefinieerd’ als verpakking. Het meest pregnante voorbeeld hiervan zijn de vuilniszakken, die verantwoordelijk waren voor meer dan 10% van de vastgestelde hoeveelheid plastic verpakkingsafval in 1986 (Bureau B&G – Analysedocument Deelprojekt Kunststof Verpakkingen; juni 1990; Samenvatting pag. 1).

Desondanks werd overigens voor plastic verpakkingen nooit voldaan aan de preventieverplichting. In 2005 werd zelfs volgens de opgave van de Commissie Verpakkingen bijna 30% meer plastic verpakkingen op de markt gezet dan in 1986.

2. Afvalpreventie in de Raamovereenkomsten onder het Verpakkingenbesluit

Een jaar vóór het afsluiten van het Derde Convenant Verpakkingen werd op 17 december 2001 het ‘Ontwerp-Besluit beheer verpakkingen en papier en karton’ gepubliceerd in de Staatscourant.