Comprendre la proposition belge de « consigne numérique »

Au cours des dernières décennies, la Belgique a été confrontée au problème des déchets sauvages, malgré des investissements de plusieurs millions d'euros dans des actions de nettoyage, des campagnes de sensibilisation et l'application de la loi (caméras, amendes). Le gouvernement flamand s'est fixé pour objectif de réduire les déchets sauvages de 20 % d'ici 2022 par rapport à 2015. En 2021, la Flandre comptait encore 18 171 tonnes de déchets sauvages, soit encore plus de 1 831 tonnes éloignées de cet objectif. C'est pourquoi la ministre flamande de l'Environnement, Zuhal Demir, a annoncé le vendredi 23 décembre qu'un système de consigne serait lancé en 2025 pour toutes les bouteilles en plastique et les canettes. Elle a donné au secteur l'opportunité de lancer des projets pilotes afin d'évaluer la « consigne numérique » d'ici la fin 2023. Si l'évaluation des projets pilotes n'est pas positive, tant sur le plan de la faisabilité que de l'opportunité, une consigne classique sera introduite. La Région wallonne étudie également la consigne, via une étude dont les conclusions provisoires sont attendues début juillet 2023.

Les systèmes de consigne (DRS), conçus selon un modèle de retour au point de vente (RTR-DRS), sont largement répandus en Europe du Nord (figure 1). Ils ont prouvé leur efficacité pour réduire les déchets sauvages et augmenter le taux de retour de matériaux de haute qualité. Le grand nombre d'exemples dans les pays voisins offre suffisamment de références pour mettre en œuvre efficacement un RTR-DRS d'ici 2025.

D'un autre côté, la proposition belge de « consigne numérique », qui implique de scanner deux codes 2D avant de jeter un emballage dans le sac bleu ou dans des « poubelles bleues publiques », doit encore prouver si elle peut être mise en œuvre d'ici 2025, voire si elle est réalisable tout court. Cette analyse présente les concepts du DRS de retour au point de vente (RTR-DRS) et la proposition de consigne numérique. Elle évalue également les avantages, les inconvénients et l'opérationnalité de la consigne numérique dans le contexte belge.

Veuillez noter que la plupart des informations sur la conception concrète du système pour la Belgique proviennent du « Blueprint Consigne », réalisé par le cabinet PwC à la demande de l'industrie belge. Cette analyse sera mise à jour dès que davantage d'informations sur la consigne numérique seront disponibles.

Que sont le DRS « Return-to-Retail » et le « DRS numérique » ?

Dans cette section, nous présentons le RTR-DRS et la proposition belge de DRS numérique, et nous comparons respectivement leur coût, leur calendrier de mise en œuvre, leur impact sur les déchets sauvages, le flux de retour de matériaux de haute qualité et le potentiel de réemploi.

Description des systèmes

En général, un système de consigne classique est un système dans lequel les consommateurs paient une consigne lors de l'achat de chaque emballage de boisson. Les consommateurs peuvent récupérer l'intégralité de cette consigne en rapportant leur emballage vide à un point de collecte, après quoi l'emballage peut être recyclé ou réutilisé. En Europe, ces points de collecte sont principalement des points de vente (supermarchés, kiosques, stations-service…), d'où le nom de return-to-retail (RTR) DRS.

16 pays européens ont mis en place un système RTR-DRS ou ont voté en faveur de son instauration. Dans 10 autres pays (Figure 1), une discussion est en cours sur l'introduction d'un système DRS. La Belgique dispose également d'un système similaire pour certaines bouteilles en verre réutilisables.

Le DRS numérique (alias « système de code QR » ou « système de scan ») est une proposition alternative au RTR-DRS. Tout comme avec le RTR-DRS, une consigne serait payée lors d'un achat par le consommateur. Mais avec un DRS numérique, les emballages de boissons recevraient un code 2D unique et sérialisé (Data Matrix ou code QR) qui est activé lors de la vente[1] (c'est-à-dire qu'il reçoit la valeur de la consigne). Diverses propositions de DRS numérique ont été étudiées (voir ResourceFutures, 2022). Nous analysons ici le scénario proposé dans l'étude de PwC (Figure 2).

Alors qu'avec un RTR-DRS, le consommateur récupère sa consigne en rapportant l'emballage à un point de collecte, avec la proposition D-DRS, le consommateur devrait scanner le code 2D de chaque emballage avec son smartphone ou un scanner domestique et jeter « correctement » l'emballage dans la poubelle prévue à cet effet, qui comporte également un code 2D devant également être scanné, comme illustré dans le scénario proposé (figure 2).

Une autre différence est que les consommateurs jetteraient leurs emballages dans le « sac bleu » existant (collecte des PMC en porte-à-porte) ou dans de nouvelles poubelles « bleues » publiques. Ainsi, 136 000 nouvelles poubelles viendraient s'ajouter aux poubelles publiques existantes. Notez que, selon le scénario de l'étude de PwC (figure 2), le sac bleu et ces nouvelles poubelles porteraient également un code 2D à scanner.

Dans l'étude de PwC, le scénario choisi mentionne également des poubelles « intelligentes », mais celles-ci ne seraient utilisées que de manière sporadique : 138 poubelles de ce type sont prévues pour l'ensemble de la Belgique, dont 137 en Flandre et une seule en Wallonie, contre plus de 136 000 « poubelles publiques » traditionnelles de couleur bleue. L'utilisation du sac bleu et de simples « poubelles bleues publiques » confirme que les emballages avec consigne seraient donc collectés avec les emballages sans consigne (et les produits non alimentaires), alors qu'ils sont collectés séparément avec le RTR-DRS. PwC mentionne elle-même la « contamination potentielle des flux de déchets » avec les poubelles bleues publiques (diapositive 27).

Ces différences conduiraient à des résultats différents en termes de coûts, de calendrier de mise en œuvre et d'efficacité, que nous expliquons plus en détail ci-dessous.

Dépenses et économies

Coûts : Avant tout, il est important d'examiner les coûts des deux systèmes, car le rapport coût-bénéfice du système est essentiel pour évaluer son succès.

Plusieurs études ont conclu que le RTR-DRS peut être mis en place de manière rentable [2] pour les entreprises, et sans frais supplémentaires pour les acteurs publics, compte tenu de la responsabilité élargie des producteurs à 100 %. Dans une étude de l'OVAM de 2015, les coûts annuels totaux de la consigne sur les canettes et les bouteilles étaient estimés à 77 millions d'euros, contre des flux de revenus de 82 millions d'euros. Ici, les revenus estimés sont donc supérieurs aux coûts. L'étude des coûts et des effets réalisée par le CE Delft (2017), commandée par le gouvernement néerlandais, suggère des bénéfices potentiels encore plus élevés que les coûts avec un RTR-DRS. Lorsque nous examinons les systèmes opérationnels depuis un certain temps, nous constatons que le système fonctionne bien et est largement accepté par les différentes parties prenantes. Les commerçants sont rémunérés par des frais de manutention, et le système peut également générer du trafic vers les magasins grâce aux consommateurs qui viennent échanger leurs consignes. Reloop fournit un aperçu clair de la manière dont tous les systèmes de consigne dans le monde sont organisés dans la pratique, ce qui fournit des informations suffisantes sur la façon dont les systèmes fonctionnent concrètement, en ce qui concerne les flux opérationnels et financiers.

Pour le DRS numérique, il y a encore trop peu d'informations [3] pour confirmer que ce système peut également être mis en place de manière tout aussi rentable. Sur la base de l'étude de PwC, l'industrie belge de l'emballage affirme que son déploiement serait moins coûteux. Tout d'abord, il convient toutefois de noter que l'étude de PwC fournit très peu d'informations sur les calculs, tant pour le système de code QR que pour le DRS traditionnel, ce qui rend impossible une vérification approfondie ; les conclusions ne doivent donc pas être acceptées sans preuves supplémentaires. Ce que nous pouvons vérifier, c'est si certains coûts et revenus ont été omis ou si des erreurs de calcul ont été commises, dans la mesure où l'étude est transparente à ce sujet. Même avec une analyse aussi limitée, il est clair que plusieurs éléments de la section financière (diapositives 56-90) de l'étude semblent douteux. Entre autres (figure 3, diapositive 66) :

Coûts Traflux Pilier poubelles bleues publiques (di Les coûts d'investissement dans le scénario choisi ne correspondent pas à l'étude de marché de PwC (figure 4, diapositive 28). Les coûts d'investissement et d'installation par poubelle variaient de 1 250 € à 1 450 €, mais PwC a utilisé un coût de référence de 750 € par poubelle. Lorsque les coûts d'investissement sont corrigés (avec le coût le plus bas de 1 250 €), cela conduit à une sous-estimation de 68 133 500 €. Lorsque cette sous-estimation est prise en compte, les coûts d'investissement pour le DRS numérique s'élèvent à 186 619 990,69 € (contre une estimation de 118 486 490,69 € dans l'étude de PwC), soit un montant supérieur aux coûts d'investissement du RTR-DRS (154 864 500 €), voir diapositive 68.

Coûts des scanners domestiques. Dans le scénario DDRS évalué par PwC, les coûts pour les scanners domestiques s'élèveraient à 15 260 712,69 euros, ce qui correspond à 554 935 scanners (27,5 euros/scanner). Le nombre de scanners domestiques requis pour tous les ménages belges serait de 5 024 851 (138 183 402,5 / 27,5 diapositive 66). Dans le scénario évalué, seuls 11 % des ménages disposent donc d'un scanner domestique. Cela semble être une sous-estimation compte tenu du refus potentiel des utilisateurs d'utiliser des applications pour smartphone, de l'illectronisme (si tant est que les scanners domestiques résolvent ce problème), des personnes handicapées, des scanners domestiques pour les familles avec enfants (afin qu'ils puissent également participer au système…). Il est possible que certains ménages belges souhaitent un scanner domestique, même s'ils ont l'application sur leur téléphone. De plus, il n'est pas évident que les scanners domestiques puissent combler la fracture numérique. Une couverture de 11 % par des scanners domestiques semble donc à nouveau être une sous-estimation des coûts.

Les coûts opérationnels dans l'étude de PwC ne sont pas suffisamment détaillés, de sorte qu'en dehors de la formulation de quelques questions, aucun autre commentaire n'est possible. Ceux-ci comprennent (diapositive 70) : Le transfert des coûts de pré-tri vers les bacs de post-tri en 2027 qui semble avoir été oublié ; en 2027, les coûts annuels de pré-tri (calculés pour les « poubelles publiques classiques ») disparaissent purement et simplement (plus de 337 000 €) alors que la même année, les coûts de post-tri (définis sur la diapositive 63 comme) « Coûts de tri des fractions PMC, sur la base de la simulation des déchets sauvages REP. Appliqués aux volumes collectés via les poubelles publiques (transition) et les ‘poubelles bleues publiques’. » n'augmentent que d'environ 53 000 €.

Comment cela s'explique-t-il ? Quels sont les coûts de maintenance/informatiques ? Les coûts d'exploitation pour le nettoyage des espaces publics sont-ils absents ? Cela doit être inclus dans le calcul puisque les producteurs sont désormais responsables de ces coûts.

Calendrier

Un autre facteur déterminant dans le choix d'un système de consigne est la rapidité avec laquelle il peut être déployé. Le RTR-DRS nécessite un délai de mise en œuvre de 12 à 18 mois [4] après la décision politique. Un RTR-DRS en Belgique pourrait donc être prêt d'ici 2025, à condition que le plan pour le RTR-DRS soit élaboré en 2023. Il peut ensuite démarrer selon le calendrier annoncé par la ministre flamande de l'Environnement, Zuhal Demir.

Il n'y a aucune indication sur le temps nécessaire à la mise en œuvre d'un DRS numérique, étant donné qu'il n'a encore été mis en œuvre nulle part. En raison des recherches nécessaires, du manque de compréhension sur la façon dont le système doit être mis en place avec les autres parties prenantes et des développements technologiques qui restent à concevoir et à déployer, il est incertain que l'ensemble du DRS numérique soit un jour prêt pour le marché.

L'industrie belge de l'emballage a jusqu'à la fin de l'année 2023 pour prouver non seulement la faisabilité technique de ce système, mais aussi s'il peut réellement atteindre les objectifs fixés et être véritablement accessible à tous. Les projets pilotes sont considérés comme un élément crucial pour démontrer la mise en œuvre possible, mais jusqu'à présent, les précédents projets pilotes lancés par l'industrie de l'emballage en Belgique pour réduire les déchets sauvages n'ont pas été efficaces et ont mis des années à être testés, retardant déjà considérablement le processus de prise de décision. C'est par exemple le cas de la Prime de Retour en Wallonie et du système de récompense actuel du Click. La ville d'Anvers a même récemment abandonné le Click, compte tenu des coûts élevés et de l'absence de réduction des déchets sauvages.

En ce qui concerne les projets pilotes avec le DRS numérique, il n'y a eu que des projets pilotes à petite échelle (à Dublin et Conwy [5]) sur quelques centaines de ménages et pendant moins d'un mois. Ils n'étaient nullement représentatifs de la manière dont un système fonctionnerait à l'échelle d'un pays tout entier et sur le long terme. Les projets pilotes prennent généralement beaucoup de temps et, compte tenu de tous les éléments restant à prouver concernant la faisabilité, l'accessibilité et l'efficacité du DRS numérique, les projets pilotes ne peuvent de manière réaliste, à ce stade, apporter qu'une réponse partielle à la question de savoir si le DRS numérique sera prêt pour une mise en œuvre en 2025. Toutes les recherches menées jusqu'à présent soulignent la faible maturité commerciale du DRS numérique (voir ResourceFutures, 2022) et le long délai qui serait nécessaire pour adapter la production (étude de PwC, diapositive 12).

Et il est hors de question que l'industrie tente de retarder davantage l'introduction d'un système en Belgique. Comme l'a déclaré la ministre Zuhal Demir le mercredi 18 janvier devant la séance plénière du Parlement flamand, « l'essentiel est que la consigne soit mise en œuvre en 2025 » et « en supposant que les projets pilotes ne soient pas concluants, ce sera le système classique ». Les projets pilotes seront évalués par l'OVAM, en collaboration avec un groupe de concertation comprenant des acteurs de la société civile tels que des représentants d'organisations de consommateurs, de communes et d'associations environnementales.

Efficacité du système

Il ne suffit pas de vérifier si le DRS numérique peut être mis en œuvre dans un certain délai. Il est également essentiel de veiller à ce que les objectifs pour lesquels les systèmes de consigne sont conçus soient réellement atteints. À savoir : la réduction des déchets sauvages, l'augmentation de la collecte de matériaux de haute qualité, la transition vers des systèmes de réemploi. Dans l'étude de PwC, l'efficacité du système sur ces aspects n'est pas abordée, mais il est simplement supposé que l'effet est comparable à celui d'un DRS classique. Bien que la conception d'un DRS classique soit totalement différente. De plus, l'étude de PwC n'accorde aucune attention à la question de savoir si le DRS numérique offre même une quelconque possibilité de réemploi, alors même que l'objectif du futur règlement sur les emballages et les déchets d'emballages (« Packaging and Packaging Waste Regulation ») est d'encourager le réemploi pour les emballages de boissons.

Effet sur les déchets sauvages

Une étude de CE Delft [6], commandée par le gouvernement néerlandais, a examiné des données internationales sur les effets du DRS et a estimé la réduction potentielle des déchets sauvages pour les petites bouteilles en plastique et les canettes entre 70 et 90 %.

Un an seulement après l'extension du système néerlandais aux petites bouteilles en plastique, Zwerfinator Dirk Groot a enregistré 76 % de petites bouteilles en plastique en moins par kilomètre (figure 5 [7]). Notez qu'il y a toujours d'anciennes bouteilles en plastique sans consigne parmi les déchets sauvages, des bouteilles en plastique importées illégalement sans consigne et des bouteilles en plastique de jus de fruits ou de produits laitiers qui sont exemptées de l'obligation de consigne.

Pendant ce temps, aucune étude ni aucun suivi n'a démontré l'effet du DRS numérique sur les déchets sauvages. Bien que l'on puisse s'attendre à ce que son impact soit meilleur que l'absence totale de système, on ne peut pas supposer qu'il serait identique à celui d'un RTR-DRS, comme cela a été fait dans l'étude de PwC (voir Tableau 1). L'impact du DRS numérique dépendrait largement de la participation du consommateur et de l'accessibilité du système pour celui-ci [8], et il existe à cet égard de nombreuses questions et incertitudes (voir section suivante).

Effet sur le taux de collecte de matériaux de haute qualité

Les pays dotés de systèmes RTR-DRS présentent les meilleurs taux de collecte pour les emballages consignés (figure 6).

La plupart des systèmes DRS classiques en Europe atteignent déjà l'objectif de 90 % de collecte séparée pour les bouteilles en plastique à usage unique d'ici 2029 fixé par la directive européenne SUP. Les Pays-Bas (grandes bouteilles en plastique) et l'Allemagne atteignent même un taux de collecte séparée supérieur à 95 %. Il n'existe actuellement aucune information vérifiée sur le pourcentage de collecte séparée des bouteilles en plastique à usage unique en Belgique, mais il est généralement admis que cet objectif ne peut être atteint qu'avec un système de consigne.