Évaluation par Eunomia du plan de collecte des canettes consignées dans le domaine public par l'Afvalfonds - résumé

Dans son évaluation, Eunomia s'appuie sur une analyse comparative internationale ainsi que sur des entretiens avec des experts néerlandais et des personnes issues de la pratique, provenant tant de l'industrie (ayant des connaissances sur les systèmes de consigne et le marché des boissons) que des municipalités (ayant des connaissances en gestion des déchets, en planification et en services municipaux).

Les conclusions d'Eunomia en bref :

Eunomia estime que la proposition de l'Afvalfonds n'est pas assez conviviale pour le consommateur pour espérer atteindre l'objectif légal de 90 % de collecte sélective. L'Afvalfonds fait trop de choix qui nuisent à la convivialité pour le consommateur et posent ainsi des risques qui, selon Eunomia, auront probablement « un effet cumulatif qui conduira à la 'perte' de trop de canettes pour atteindre l'objectif de 90 % » ;

En ce qui concerne la date limite légale du 31 décembre 2022, Eunomia conclut qu'elle considère comme très problématique le fait de tout régler pour ce système parallèle et complexe dans le délai légal. Le manque d'élaboration du plan de l'Afvalfonds et l'absence de transparence sur l'état actuel des choses ont rendu la réponse à cette question un peu plus difficile, mais Eunomia se sent néanmoins suffisamment confiante pour l'affirmer. 

Eunomia. Deposit Return in the Netherlands An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (Téléchargement PDF)

Le rapport complet

Contexte de l'étude d'Eunomia

L'ancienne secrétaire d'État Stientje van Veldhoven a décidé le 3 février 2021 qu'une consigne s'appliquerait sur les canettes à partir du 31 décembre 2022 et qu'un système de collecte devrait être opérationnel pour collecter sélectivement 90 % des canettes. Les supermarchés refusant de collecter les canettes dans leurs magasins, l'Afvalfonds (représentant de l'industrie de l'emballage) a publié le 14 décembre 2021 un plan alternatif : ils souhaitent collecter les canettes consignées en dehors des supermarchés, via des machines de consigne situées dans l'espace public.

Diverses parties prenantes, parmi lesquelles le mouvement écologiste, des députés de la Seconde Chambre, l'association de consommateurs Consumentenbond et Metaal Verpakkingen Nederland, ont réagi avec scepticisme et ont posé des questions sur le plan de l'Afvalfonds visant à collecter les canettes dans l'espace public. Depuis, l'association des municipalités VNG et la NVRD ont également exprimé leurs inquiétudes de manière plus explicite. C'est en partie pour cette raison que l'organisation environnementale Recycling Netwerk a demandé une analyse critique du plan de l'Afvalfonds au bureau de recherche international Eunomia, connu pour ses travaux sur l'économie circulaire et ses recherches pour la Commission européenne. Dans ce communiqué de presse, nous résumons les principales conclusions.

Points clés du plan de l'Afvalfonds

L'Afvalfonds a publié en décembre 2021 son plan de collecte des canettes à l'aide de machines de consigne dans l'espace extérieur. Les points clés de ce plan sont les suivants :

Après un déploiement complet, il y aura 3 300 points de collecte où les gens pourront rapporter leurs canettes et récupérer leur consigne. Tous les points de collecte disposeront d'au moins une machine de consigne ;

Environ 3 000 de ces points de collecte sont prévus non pas dans les supermarchés, mais « à proximité » de ceux-ci, les 300 points restants étant prévus dans des zones à fort trafic telles que les gares et les stations-service ;

Pour les zones résidentielles et commerciales comportant un seul supermarché, l'Afvalfonds prévoit un point de collecte dans un espace public à proximité, et dans le cas de zones comptant plusieurs supermarchés (2 à 8), l'objectif est d'installer un point de collecte dans un rayon de 500 mètres autour du supermarché le plus central ;

Les machines de consigne situées à l'extérieur seront couvertes et abritées, dans des structures appelées 'shelters' (abris) ;

Il s'agit d'un modèle progressif. Au 31 décembre 2022, un déploiement de 80 % est prévu : 1 300 machines de consigne hors magasin et dans des zones à fort trafic, et 1 500 points supplémentaires garantis par les supermarchés. L'objectif est de mettre en place les 3 300 points de collecte d'ici avril 2024, dont certains seront encore temporaires. Au cours des années 2023 et 2024, les sites temporaires garantis par les supermarchés seront remplacés par des points situés « à proximité » des supermarchés ;

En plus des points de collecte où les consommateurs récupèrent leur consigne, il est prévu d'installer environ 5 000 points de collecte volontaire d'ici 2023, où les consommateurs pourront jeter leurs canettes dans des bacs de collecte dédiés, le propriétaire du bac pouvant alors réclamer la consigne. À long terme, 10 000 de ces points volontaires sont attendus ;

L'Afvalfonds présente ces points de collecte en extérieur comme une première étape vers des 'hubs circulaires' où d'autres flux de matériaux pourraient être collectés à l'avenir (extension du système).

Méthodologie d'Eunomia

Eunomia Research and Consulting possède une vaste expérience en matière de consigne

Dans son évaluation, Eunomia s'appuie sur une analyse comparative internationale ainsi que sur des entretiens avec des experts néerlandais et des personnes issues de la pratique, provenant tant de l'industrie (ayant des connaissances sur les systèmes de consigne et le marché des boissons) que des municipalités (ayant des connaissances en gestion des déchets, en planification et en services municipaux).

Les conclusions d'Eunomia en bref :

Eunomia estime que la proposition de l'Afvalfonds est insuffisamment conviviale pour le consommateur pour espérer atteindre l'objectif légal de 90 % de collecte sélective. L'Afvalfonds fait trop de choix qui nuisent à la convivialité pour le consommateur et posent ainsi des risques qui, selon Eunomia, auront probablement « un effet cumulatif qui conduira à la 'perte' de trop de canettes pour atteindre l'objectif de 90 % » ;

En ce qui concerne la date limite légale du 31 décembre 2022, Eunomia conclut qu'elle considère comme très problématique le fait de tout régler pour ce système parallèle et complexe dans le délai légal. Le manque d'élaboration du plan de l'Afvalfonds et l'absence de transparence sur l'état actuel des choses ont rendu la réponse à cette question un peu plus difficile, mais Eunomia se sent néanmoins suffisamment confiante pour l'affirmer.

Eunomia. Deposit Return in the Netherlands An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (Téléchargement PDF)

Le rapport complet

Contexte de l'étude d'Eunomia

L'ancienne secrétaire d'État Stientje van Veldhoven a décidé le 3 février 2021 qu'une consigne s'appliquerait sur les canettes à partir du 31 décembre 2022 et qu'un système de collecte devrait être opérationnel pour collecter sélectivement 90 % des canettes. Les supermarchés refusant de collecter les canettes dans leurs magasins, l'Afvalfonds (représentant de l'industrie de l'emballage) a publié le 14 décembre 2021 un plan alternatif : ils souhaitent collecter les canettes consignées en dehors des supermarchés, via des machines de consigne situées dans l'espace public.

Diverses parties prenantes, parmi lesquelles le mouvement écologiste, des députés de la Seconde Chambre, l'association de consommateurs Consumentenbond et Metaal Verpakkingen Nederland, ont réagi avec scepticisme et ont posé des questions sur le plan de l'Afvalfonds visant à collecter les canettes dans l'espace public. Depuis, l'association des municipalités VNG et la NVRD ont également exprimé leurs inquiétudes de manière plus explicite. C'est en partie pour cette raison que l'organisation environnementale Recycling Netwerk a demandé une analyse critique du plan de l'Afvalfonds au bureau de recherche international Eunomia, connu pour ses travaux sur l'économie circulaire et ses recherches pour la Commission européenne. Dans ce communiqué de presse, nous résumons les principales conclusions.

Points clés du plan de l'Afvalfonds

L'Afvalfonds a publié en décembre 2021 son plan de collecte des canettes à l'aide de machines de consigne dans l'espace extérieur. Les points clés de ce plan sont les suivants :

Après un déploiement complet, il y aura 3 300 points de collecte où les gens pourront rapporter leurs canettes et récupérer leur consigne. Tous les points de collecte disposeront d'au moins une machine de consigne ;

Environ 3 000 de ces points de collecte sont prévus non pas dans les supermarchés, mais « à proximité » de ceux-ci, les 300 points restants étant prévus dans des zones à fort trafic telles que les gares et les stations-service ;

Pour les zones résidentielles et commerciales comportant un seul supermarché, l'Afvalfonds prévoit un point de collecte dans un espace public à proximité, et dans le cas de zones comptant plusieurs supermarchés (2 à 8), l'objectif est d'installer un point de collecte dans un rayon de 500 m autour du supermarché le plus central ;

Les machines de consigne situées à l'extérieur seront couvertes et abritées, dans des structures appelées 'shelters' (abris) ;

Il s'agit d'un modèle progressif. Au 31 décembre 2022, un déploiement de 80 % est prévu : 1 300 machines de consigne hors magasin et dans des zones à fort trafic, et 1 500 points supplémentaires garantis par les supermarchés. L'objectif est de mettre en place les 3 300 points de collecte d'ici avril 2024, dont certains seront encore temporaires. Au cours des années 2023 et 2024, les sites temporaires garantis par les supermarchés seront remplacés par des points situés « à proximité » des supermarchés ;

En plus des points de collecte où les consommateurs récupèrent leur consigne, il est prévu d'installer environ 5 000 points de collecte volontaire d'ici 2023, où les consommateurs pourront jeter leurs canettes dans des bacs de collecte dédiés, le propriétaire du bac pouvant alors réclamer la consigne. À long terme, 10 000 de ces points volontaires sont attendus ;

L'Afvalfonds présente ces points de collecte en extérieur comme une première étape vers des 'hubs circulaires' où d'autres flux de matériaux pourraient être collectés à l'avenir (extension du système).

Méthodologie d'Eunomia

Eunomia Research and Consulting possède une vaste expérience en matière de consigne dans des pays du monde entier et a collaboré avec des gouvernements, des fabricants, des détaillants, des gestionnaires de systèmes et des ONG. Pour ce rapport, Eunomia a complété ses propres connaissances approfondies par des entretiens ciblés avec des experts néerlandais et des praticiens du secteur, intégrant à la fois des perspectives de « l'industrie » (catégorie de personnes interrogées ayant une expertise et une vision du système de consigne et du marché des boissons néerlandais) et des perspectives « municipales » (catégorie de personnes interrogées ayant une expertise et une vision de la gestion des déchets, de l'urbanisme et des services municipaux).

La grande majorité des personnes interrogées a souhaité rester anonyme. Ces demandes sont respectées tout au long du rapport, ce qui limite parfois la possibilité pour Eunomia de fournir des informations et des sources spécifiques liées au contexte néerlandais. L'apport des personnes interrogées aux Pays-Bas a été utilisé par Eunomia pour confronter ses connaissances et son expérience internationales au contexte néerlandais, et pour mettre en lumière les défis ou opportunités uniques propres à la situation néerlandaise.

Principales conclusions d'Eunomia

Risques pour l'atteinte des 90 % de collecte sélective

Eunomia a tout d'abord examiné s'il était probable que le projet de l'Afvalfonds de collecte en dehors des supermarchés permette d'atteindre l'objectif légal de 90 % de collecte sélective pour les canettes d'ici 2024. « Atteindre l'objectif de 90 % de collecte sélective revient à égaler les meilleurs systèmes de consigne au monde », selon Eunomia. Un objectif de collecte de 90 % signifie que seulement 1 canette sur 10 peut échapper au système. « Les systèmes de consigne performants placent les citoyens au centre, car la participation du public détermine la réussite ou l'échec du système. »

Pour répondre à cette question principale, Eunomia a donc comparé le plan de l'Afvalfonds aux caractéristiques des systèmes de consigne affichant un taux de retour de 90 % ou plus.

Ces caractéristiques sont :

le montant de la consigne, qui constitue l'incitation économique à participer ;

un réseau de points de collecte très accessible, tant en nombre absolu de points qu'en termes de localisation par rapport aux habitudes quotidiennes ; une structure de système cohérente et simple, facilitant la compréhension et la motivation à participer ;

une communication claire à destination du consommateur, pour soutenir l'ensemble des éléments mentionnés ci-dessus.

Aucun facteur ne détermine à lui seul le fonctionnement du système de consigne. C'est la combinaison et l'interaction de ces facteurs qui déterminent si l'utilisation du système est manifestement facile pour l'utilisateur, et donc si l'objectif de 90 % de collecte sélective peut être atteint.

Le montant minimum de la consigne est fixé par la loi à 0,15 euro et c'est ce montant qui est appliqué aux canettes.Le montant de la consigne n'étant ni bas ni élevé par rapport au contexte international, les autres facteurs s'avèrent donc décisifs.

Sur ce point, Eunomia identifie plusieurs risques majeurs pour l'atteinte de l'objectif de collecte.

Tout d'abord, le nombre de points de collecte dans le plan de l'Afvalfonds est bien inférieur à celui des systèmes de consigne qui atteignent des taux de retour de 90 %, voir tableau 5-1. Le projet de l'Afvalfonds prévoit 2,5 machines de consigne et 1,9 point de collecte pour 10 000 habitants. À titre de comparaison, l'Allemagne compte 5,3 machines de consigne et 16 points de retour pour 10 000 habitants. Cela signifie que le plan de l'Afvalfonds offre aux citoyens nettement moins d'occasions de rapporter leurs canettes pour récupérer la consigne payée lors de l'achat.

De plus, Eunomia fait référence à une étude antérieure d' EY Parthenon (2019) sur la structure du système pour les petites bouteilles en plastique, commandée par le gouvernement néerlandais, dans laquelle EY concluait qu'avec environ 12 000 points de collecte dans les points de vente, un taux de collecte de 92-93 % serait atteint. Cela confirme l'analyse d'Eunomia selon laquelle le faible nombre de points de collecte dans le plan de l'Afvalfonds constitue un risque pour l'atteinte de l'objectif de 90 %, non seulement par rapport aux pratiques étrangères, mais également au regard du contexte néerlandais déjà étudié.

Les points de collecte volontaire, qui constituent une part importante du plan de l'Afvalfonds, ne sont pas considérés par Eunomia comme faisant partie intégrante du système de consigne, pour la simple raison que les usagers n'y récupèrent pas leur argent et que ces points n'offrent donc pas l'incitation économique indispensable pour rapporter sa canette. Même en les prenant en compte, la densité du réseau de collecte reste « bien inférieure » à celle des systèmes de consigne affichant un taux de retour de 90 % ou plus.

Au-delà des chiffres, la localisation des points de collecte pose elle aussi un obstacle à la participation des consommateurs. Le système 'Return-to-retail' (retour au point de vente), à savoir la collecte dans les points de vente tels que les supermarchés, obtient de bien meilleurs résultats de collecte à l'échelle internationale grâce à sa convivialité, par rapport aux systèmes où les gens doivent se rendre dans un autre lieu. De plus, il n'existe aucun système de consigne au monde qui atteigne un taux de retour de 90 % sans le retour en magasin (voir figure 3-3). En d'autres termes : seuls les systèmes de consigne prévoyant la collecte dans les points de vente atteignent des taux de retour de 90 % tels que prescrits par la loi aux Pays-Bas.

Eunomia conclut que le plan de l'Afvalfonds consistant à installer des machines de consigne « à proximité du supermarché » ne peut être comparé, en termes de convivialité pour le consommateur, à une reprise directement dans les supermarchés. En effet, les machines de consigne installées dans l'espace public ne sont pas surveillées, ce qui signifie que personne ne peut intervenir rapidement en cas de message d'erreur ou de dysfonctionnement, alors que le personnel d'un supermarché peut normalement régler le problème immédiatement. Eunomia souligne également que, selon le plan de l'Afvalfonds, les consommateurs devront faire un détour pour rapporter leurs canettes au lieu de les déposer là où ils se rendent de toute façon : au supermarché. Les entretiens menés par Eunomia avec des experts révèlent en outre des doutes quant à la faisabilité pratique de garantir l'objectif d'une distance maximale de 500 mètres par rapport au supermarché le plus proche partout aux Pays-Bas, ce qui accentuerait encore l'inconfort pour le consommateur.

Par ailleurs, Eunomia prend en compte les habitudes et les préférences des consommateurs néerlandais. Eunomia souligne que les consommateurs néerlandais ont déjà pris l'habitude de rapporter leurs boissons consignées au supermarché. Selon une enquête de l'association des consommateurs Consumentenbond, 89 % des consommateurs néerlandais préfèrent (nettement) rapporter aussi bien les canettes que les bouteilles dans les points de vente. S'écarter de ces habitudes et préférences nuit à la convivialité du système et, par conséquent, à la participation des citoyens.

Enfin, Eunomia insiste sur le fait qu'il n'existe aucun autre système de consigne dans lequel le consommateur doit se rendre dans des lieux différents pour différents types d'emballages. Même dans le cas d'une introduction progressive, comme aux Pays-Bas, le consommateur peut normalement rapporter tous les emballages de boissons consignés dans les mêmes points de collecte pour récupérer sa consigne. Le fait que, selon l'Afvalfonds, le consommateur doive se rendre dans des endroits différents selon les emballages de boissons rend le système moins pratique et va à l'encontre des routines établies.

Une communication informative et motivante sur le système est rendue difficile par la complexité introduite. Eunomia cite ici, par exemple, le fait que les consommateurs doivent être orientés vers un lieu différent pour les canettes par rapport aux bouteilles en plastique et aux bouteilles de bière en verre. Le cabinet d'études souligne également que ce projet n'établit pas un système national cohérent pour les canettes, car l'organisation sera « hyper-locale » en raison de l'obligation de trouver des emplacements appropriés au niveau municipal. Cela pose de sérieux obstacles à la mise en place d'une campagne de communication nationale. De plus, le fait que le projet de l'Afvalfonds prévoie un déploiement progressif signifie que la communication devra être adaptée au fil du temps et devra encourager de nouveaux comportements chez les consommateurs à différents moments.