Évaluation intermédiaire du système néerlandais de consigne sur les bouteilles en plastique

Introduction et contexte

Depuis le 1er juillet 2021, une consigne s'applique aux petites bouteilles en plastique d'eau et de boissons rafraîchissantes. Ce choix a été motivé par l'objectif politique d'atteindre une réduction considérable du nombre de bouteilles dans l'environnement et par le constat que cela était impossible sans l'instauration d'une consigne.

Le gouvernement a étendu le système de consigne aux petites bouteilles en plastique avec les objectifs de résultats suivants. Tout d'abord, la consigne devrait permettre de réduire de 70 à 90 % le nombre de bouteilles dans la nature. D'autres pays obtiennent d'excellents résultats dans ce domaine avec les emballages de boissons consignés. Par exemple, en Allemagne, les canettes ne représentent que 0,03 % des déchets sauvages. Les premières prévisions basées sur les données de Dirk Groot (le Zwerfinator) montrent qu'un effet est déjà visible sur le nombre de bouteilles dans les déchets sauvages aux Pays-Bas. Deuxièmement, la consigne doit contribuer à atteindre 90 % de collecte sélective des bouteilles en plastique, un objectif inscrit dans la loi à partir de l'année civile 2022 (à la suite de la directive européenne sur les plastiques à usage unique). D'autres pays affichent des taux de collecte très élevés pour les emballages de boissons consignés grâce à leur système de consigne (voir tableau 1). Aucun chiffre officiel n'est encore public concernant les taux de collecte actuels aux Pays-Bas.

Dans cette analyse, nous abordons l'extension du système de consigne néerlandais aux petites bouteilles en plastique. Nous l'évaluons à l'aune des quatre principaux facteurs de réussite d'un système de consigne. Sur cette base, nous examinons si l'introduction de la consigne sur les petites bouteilles en plastique aux Pays-Bas est suffisamment bien organisée pour garantir un système efficace et de bons résultats de collecte.

Qu'est-ce qui fait le succès d'un système de consigne ? 

Le principe fondamental d'un système de consigne reste toujours le même : le consommateur paie un montant supplémentaire qui s'ajoute au prix d'achat d'un emballage. Ce montant lui est ensuite restitué lorsqu'il rapporte correctement cet emballage. Lors du déploiement pratique d'un système de consigne, plusieurs choix complémentaires doivent être faits. Il s'agit des facteurs variables sur lesquels les gouvernements et les parties prenantes concernées, comme les entreprises et l'organisation responsable du système de consigne, en l'occurrence Statiegeld Nederland, prennent des décisions. Ces choix déterminent l'efficacité finale du système de consigne. Leur mise en œuvre peut renforcer le fonctionnement et les effets positifs (environnementaux) du système de consigne, mais aussi les compromettre.

Dans cette évaluation intermédiaire, nous examinons si la structure du système de consigne néerlandais pour les petites bouteilles en plastique garantit suffisamment l'efficacité de ce système. Cette analyse se penche sur les quatre facteurs suivants :

1. Le montant de la consigne ;

2. Le nombre suffisant de points de collecte et leur accessibilité ;

3. La clarté du système pour le consommateur ;

4. Une communication informative et incitative auprès du consommateur.

5. Le montant de la consigne

Dans le projet de loi sur la consigne des petites bouteilles en plastique, le gouvernement a indiqué vouloir appliquer un montant minimum de consigne de 15 centimes d'euro. Les organisations environnementales Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, Plastic Soup Surfer et Greenpeace ont réagi dans un avis officiel conjoint en soulignant que 15 centimes d'euro est un montant de consigne relativement bas. Ces organisations environnementales ont recommandé d'introduire un montant de consigne plus élevé.

La raison en est qu'il existe une corrélation entre le montant de la consigne et les taux de retour attendus. Le graphique ci-dessous, réalisé par le cabinet d'études Eunomia en 2012 à partir des taux de retour de différents pays, montre que le montant de la consigne influe sur le taux de retour. Pour un montant de consigne de 10 centimes d'euro, le taux de retour moyen attendu selon Eunomia est d'environ 86 % ; pour 25 centimes d'euro, il dépasse les 90 % (voir graphique 1). Il est important de rappeler ici que les producteurs néerlandais sont légalement tenus d'atteindre un taux de collecte de 90 % pour les bouteilles en plastique.

Graphique 1 Relation entre le montant de la consigne et les taux de retour

Source : Eunomia (2012)

Dans l'étude Kosten en effecten van statiegeld op kleine flesjes en blikjes (2017), CE Delft part également du principe que le taux de retour et le bénéfice environnemental seront probablement plus élevés avec un montant de consigne plus élevé. Par exemple, CE Delft attribue en grande partie les taux de collecte élevés en Allemagne (98 %) au montant de la consigne fixé à 25 centimes d'euro.

En 2001, CE Delft a également étudié le taux de réduction attendu des déchets sauvages, sur la base d'une enquête de consommation menée auprès de 952 Néerlandais. La réduction s'élèverait à 65 % pour un montant de consigne de 5 centimes d'euro. Pour un montant de 10 centimes d'euro, selon les calculs de l'époque, la réduction atteindrait 74 %. Pour un montant de 20 centimes d'euro, la r

Introduction et contexte

Depuis le 1er juillet 2021, une consigne s'applique aux petites bouteilles en plastique d'eau et de boissons rafraîchissantes. Ce choix a été motivé par l'objectif politique d'atteindre une réduction considérable du nombre de bouteilles dans l'environnement et par le constat que cela était impossible sans l'instauration d'une consigne.

Le gouvernement a étendu le système de consigne aux petites bouteilles en plastique avec les objectifs de résultats suivants. Tout d'abord, la consigne devrait permettre de réduire de 70 à 90 % le nombre de bouteilles dans la nature. D'autres pays obtiennent d'excellents résultats dans ce domaine avec les emballages de boissons consignés. Par exemple, en Allemagne, les canettes ne représentent que 0,03 % des déchets sauvages. Les premières prévisions basées sur les données de Dirk Groot (le Zwerfinator) montrent qu'un effet est déjà visible sur le nombre de bouteilles dans les déchets sauvages aux Pays-Bas. Deuxièmement, la consigne doit contribuer à atteindre 90 % de collecte sélective des bouteilles en plastique, un objectif inscrit dans la loi à partir de l'année civile 2022 (à la suite de la directive européenne sur les plastiques à usage unique). D'autres pays affichent des taux de collecte très élevés pour les emballages de boissons consignés grâce à leur système de consigne (voir tableau 1). Aucun chiffre officiel n'est encore public concernant les taux de collecte actuels aux Pays-Bas.

Dans cette analyse, nous abordons l'extension du système de consigne néerlandais aux petites bouteilles en plastique. Nous l'évaluons à l'aune des quatre principaux facteurs de réussite d'un système de consigne. Sur cette base, nous examinons si l'introduction de la consigne sur les petites bouteilles en plastique aux Pays-Bas est suffisamment bien organisée pour garantir un système efficace et de bons résultats de collecte.

Qu'est-ce qui fait le succès d'un système de consigne ?

Le principe fondamental d'un système de consigne reste toujours le même : le consommateur paie un montant supplémentaire qui s'ajoute au prix d'achat d'un emballage. Ce montant lui est ensuite restitué lorsqu'il rapporte correctement cet emballage. Lors du déploiement pratique d'un système de consigne, plusieurs choix complémentaires doivent être faits. Il s'agit des facteurs variables sur lesquels les gouvernements et les parties prenantes concernées, comme les entreprises et l'organisation responsable du système de consigne, en l'occurrence Statiegeld Nederland, prennent des décisions. Ces choix déterminent l'efficacité finale du système de consigne. Leur mise en œuvre peut renforcer le fonctionnement et les effets positifs (environnementaux) du système de consigne, mais aussi les compromettre.

Dans cette évaluation intermédiaire, nous examinons si la structure du système de consigne néerlandais pour les petites bouteilles en plastique garantit suffisamment l'efficacité de ce système. Cette analyse se penche sur les quatre facteurs suivants :

1. Le montant de la consigne ;

2. Le nombre suffisant de points de collecte et leur accessibilité ;

3. La clarté du système pour le consommateur ;

4. Une communication informative et incitative auprès du consommateur.

1. Le montant de la consigne

Dans le projet de loi sur la consigne des petites bouteilles en plastique, le gouvernement a indiqué vouloir appliquer un montant minimum de consigne de 15 centimes d'euro. Les organisations environnementales Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, Plastic Soup Surfer et Greenpeace ont réagi dans un avis officiel conjoint en soulignant que 15 centimes d'euro est un montant de consigne relativement bas. Ces organisations environnementales ont recommandé d'introduire un montant de consigne plus élevé.

La raison en est qu'il existe une corrélation entre le montant de la consigne et les taux de retour attendus. Le graphique ci-dessous, réalisé par le cabinet d'études Eunomia en 2012 à partir des taux de retour de différents pays, montre que le montant de la consigne influe sur le taux de retour. Pour un montant de consigne de 10 centimes d'euro, le taux de retour moyen attendu selon Eunomia est d'environ 86 % ; pour 25 centimes d'euro, il dépasse les 90 % (voir graphique 1). Il est important de rappeler ici que les producteurs néerlandais sont légalement tenus d'atteindre un taux de collecte de 90 % pour les bouteilles en plastique.

Graphique 1 Relation entre le montant de la consigne et les taux de retour Source : Eunomia (2012)

Dans l'étude Kosten en effecten van statiegeld op kleine flesjes en blikjes (2017), CE Delft part également du principe que le taux de retour et le bénéfice environnemental seront probablement plus élevés avec un montant de consigne plus élevé. Par exemple, CE Delft attribue en grande partie les taux de collecte élevés en Allemagne (98 %) au montant de la consigne fixé à 25 centimes d'euro.

En 2001, CE Delft a également étudié le taux de réduction attendu des déchets sauvages, sur la base d'une enquête de consommation menée auprès de 952 Néerlandais. La réduction s'élèverait à 65 % pour un montant de consigne de 5 centimes d'euro. Pour un montant de 10 centimes d'euro, selon les calculs de l'époque, la réduction atteindrait 74 %. Pour un montant de 20 centimes d'euro, la réduction atteindrait 83 % (+/-5 %). Aujourd'hui, en raison de l'inflation, ces 20 centimes d'euro de 2001 équivalent à environ 25 centimes d'euro.

La Norvège, qui dispose d'un système de consigne efficace depuis 1999, a doublé en 2018 le montant de la consigne sur les petites bouteilles en plastique et les canettes (≤ 0,5 litre), passant de 1 à 2 couronnes norvégiennes (NOK). 2 NOK équivalent à environ 20 centimes d'euro. L'Allemagne a mis en place la consigne en 2003 et, depuis 2004, toutes les bouteilles et canettes non réutilisables sont soumises à une consigne de 25 centimes d'euro.

Le gouvernement néerlandais a finalement choisi d'inscrire légalement le montant minimum de la consigne pour les petites bouteilles en plastique à 15 centimes d'euro. Le fait qu'il s'agisse d'un montant minimum signifie que les producteurs sont libres d'appliquer un montant de consigne plus élevé. De leur côté, les producteurs n'ont pas fait ce choix ; depuis le 1er juillet 2021, la consigne sur les petites bouteilles en plastique de boissons rafraîchissantes et d'eau est de 15 centimes d'euro.

Conclusion intermédiaire

Sur la base des informations déjà disponibles, le gouvernement néerlandais aurait pu garantir un fonctionnement plus efficace du système de consigne en choisissant un montant minimum de consigne plus élevé. Les producteurs de boissons auraient pu, à leur tour, décider d'appliquer un montant supérieur au minimum légal fixé. Le montant de consigne actuel de 15 centimes d'euro, relativement bas, compromet l'efficacité du système et met en péril l'atteinte du taux de collecte légal de 90 % imposé aux producteurs.

2. Des points de collecte suffisants et accessibles

Le nombre de points de collecte et leur accessibilité sont également des facteurs essentiels pour garantir l'efficacité du système. Lorsque les consommateurs peuvent rapporter leurs bouteilles dans de nombreux endroits facilement accessibles en échange de leur consigne, le système devient simple d'accès et de proximité. De cette manière, un réseau dense et accessible de points de collecte a un effet positif sur les taux de collecte. À l'inverse, les taux de collecte et de recyclage seront négativement impactés si le nombre de points de retour est plus faible et si, par exemple, certains points de vente ne remboursent pas la consigne. Cela génère de la confusion et complique la tâche du consommateur pour récupérer sa consigne, risquant de décourager les citoyens et de nuire à leur perception du geste de tri.

Une méthode efficace et courante pour garantir un réseau dense de points de reprise consiste à imposer une obligation de reprise aux points de vente. C'est pourquoi Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, Plastic Soup Surfer et Greenpeace ont plaidé dès le départ pour une obligation légale de reprise pour les points de vente, avec la possibilité d'une exemption pour les plus petits commerces.

Des études de cas à l'étranger confirment l'importance d'une telle obligation de reprise pour atteindre de bons taux de collecte. Dans les pays qui réalisent des taux de collecte très élevés, de 90 % ou plus (Allemagne, Lituanie, Norvège), il existe une obligation de reprise pour les points de vente. Dans les pays dotés de systèmes de consigne sans obligation de reprise, les taux de recyclage moyens obtenus sont inférieurs.

La Suède est le pays qui obtient les meilleurs résultats parmi les pays sans obligation de reprise. Le système y existe depuis 1984 pour les canettes, et les bouteilles de boissons en plastique y ont été ajoutées en 1994. En 2019, la Suède a collecté et recyclé 84,1 % des bouteilles en plastique (le taux global de recyclage, canettes incluses, s'élève à 84,9 %). Ainsi, sans obligation de reprise, la Suède est loin d'atteindre l'objectif de 90 % de collecte sélective obligatoire selon la loi néerlandaise à partir de 2022.

Obligation de reprise aux Pays-Bas

Jusqu'au 1er juillet 2021, l'obligation de reprise faisait partie de la législation néerlandaise dans le décret sur la gestion des emballages de 2014 (Besluit beheer verpakkingen 2014). Lors de l'intégration de la consigne pour les petites bouteilles en plastique dans cette réglementation (entrée en vigueur le 1er juillet 2021), via le décret sur les mesures relatives aux bouteilles de boissons en plastique (Besluit maatregelen kunststof drankflessen), le gouvernement néerlandais a décidé de supprimer cette obligation de reprise pour les points de vente de la législation.

Par conséquent, nous constatons aujourd'hui que certains (grands) points de vente vendent bien des bouteilles en plastique consignées, mais ne remboursent pas la consigne lorsque le consommateur souhaite y rapporter sa bouteille. C'est le cas par exemple de cinémas comme Pathé, de stations-service, de McDonald's, de La Place, de magasins d'alimentation rapide (AH to go), de musées et théâtres, d'universités, ainsi que d'enseignes comme Hema, Kruidvat et Action. Le parc d'attractions De Efteling figurait également sur cette liste, mais ils nous ont depuis indiqué que les visiteurs peuvent désormais récupérer leurs 15 centimes de consigne au vestiaire.

Cela signifie qu'en valeur absolue, les Pays-Bas comptent moins de points de reprise que si une obligation légale de reprise avait été établie. De plus, dans différents lieux, la boisson est consommée directement sur place. Sans remboursement de la consigne à cet endroit, le consommateur est fortement dissuadé de rapporter sa bouteille. En outre, le fait que certains (grands) points de vente ne remboursent pas la consigne suscite de la confusion et de l'incompréhension chez le consommateur. Ces deux facteurs nuisent à l'efficacité du système de consigne.

Enfin, il est important de noter que le nombre réduit de points de collecte accentue l'impact négatif du faible montant de la consigne (15 centimes) sur les taux de retour. Dans son étude sur la consigne, CE Delft conclut qu'« avec une consigne faible et peu de points de collecte, le taux sera inférieur à celui d'une même consigne associée à davantage de points de collecte ». Avec un montant de consigne plus élevé, l'impact du nombre de points de collecte sur les taux de retour finaux serait moins marqué. Pour une consigne de 25 centimes d'euro, CE Delft prévoit un taux de retour de 90 % quel que soit le nombre de points de collecte, tandis que pour 10 centimes, elle anticipe un taux de retour de 80 % si la collecte se fait uniquement en supermarché, et de 85 % si le consommateur peut rapporter sa bouteille dans n'importe quel point de vente.

Conclusion intermédiaire

En choisissant de supprimer l'obligation légale de reprise, le gouvernement a partiellement compromis l'efficacité du système. Il a ainsi ouvert la voie à la situation actuelle où des points de vente s'excluent du réseau de collecte, tout en continuant à vendre des bouteilles consignées. Cela réduit le nombre de points de collecte et suscite de la confusion et de l'incompréhension de la part des consommateurs.

Perspectives

Pour les canettes, la suppression de l'obligation de collecte risque d'avoir des conséquences encore plus lourdes. À l'heure actuelle, les supermarchés refusent de faire office de points de collecte pour les canettes. Ils indiquent vouloir mettre en place des points de collecte en dehors des supermarchés. Il s'agit d'un processus inutilement complexe, lourd et coûteux, qui a très peu de chances d'être opérationnel avant l'échéance légale du 31 décembre 2022. De plus, cela signifie concrètement que les consommateurs devraient se rendre dans différents lieux selon les emballages pour récupérer leurs consignes. Cela constitue un frein majeur à la participation citoyenne et entraînera une confusion accrue et une baisse de l'adhésion, avec toutes les conséquences négatives qui en découlent pour l'efficacité du système.

3. Un système de consigne clair pour les consommateurs

La réussite du système de consigne reposant entièrement sur la participation des consommateurs, il est indispensable que son fonctionnement et ses limites soient clairs pour eux. Deux éléments sont ici cruciaux : la clarté sur (a) les emballages de boissons soumis à la consigne et (b) les lieux où ces emballages peuvent être rapportés en échange du remboursement.

Points de collecte pour les bouteilles consignées

Concernant les lieux de retour, nous avons déjà souligné que l'absence d'obligation de reprise pour les points de vente est source de confusion. Cela a conduit à une situation où plusieurs (grands) points de vente proposent des bouteilles consignées mais refusent de rembourser la consigne aux consommateurs qui souhaitent les rapporter. Comme il s'agit parfois de lieux qui vendent (voire mettent sur le marché) de très grandes quantités de bouteilles en plastique, cette situation paraît incohérente et donne l'impression que le choix des points de remboursement est arbitraire. Cela nuit à la clarté du système, ce qui peut affecter négativement l'adhésion et la participation des citoyens.

Une obligation légale de reprise pour les points de vente aurait évité cette dérive. Une exception pour les petits points de vente (par exemple sur la base de la surface de vente) reste envisageable, car cette dérogation est simple, facile à justifier et donc compréhensible pour le consommateur.