Historique de la politique flamande en matière de déchets sauvages : aux mains de Coca-Cola, AB Inbev et Colruyt

Il y a environ six ans, l'attention portée aux déchets sauvages en Flandre a fortement augmenté. Le gouvernement Bourgeois a convenu dans l'accord de coalition flamand de 2014 d'étudier l'impact potentiel de l'introduction d'une consigne sur les bouteilles en plastique et les canettes. Au début de la législature, l'impulsion a également été donnée pour un nouveau plan de gestion des déchets, car le plan précédent arrivait à échéance en 2015.

En jetant un regard rétrospectif sur les six dernières années, force est de constater que très peu de choses ont découlé d'une politique efficace en matière de déchets sauvages. Cette politique est largement déterminée par la fédération des supermarchés Comeos (dont les membres incluent Colruyt, Delhaize et Carrefour), la fédération de l'alimentation Fevia (avec des membres comme AB Inbev, Nestlé et Coca-Cola) et Fost Plus, l'organisation chargée par Comeos et Fevia d'assurer une collecte et un traitement adéquats des emballages, mais qui, dans la pratique, opère également comme un groupe de lobbying pour les puissantes fédérations d'entreprises. En six ans, le gouvernement flamand a à peine formulé de politiques s'attaquant aux déchets sauvages à la source, c'est-à-dire au niveau du produit.

Dans ce long format, nous expliquons les développements des six dernières années et montrons comment la Flandre, autrefois pionnière en matière de gestion durable des déchets, perd le contact avec les évolutions en cours dans d'autres pays.

Politique sur les déchets sauvages

Lors de l'élaboration du « Plan d'exécution pour les déchets ménagers et les déchets industriels assimilés » en 2016, le débat sur les déchets sauvages battait son plein. Des groupes de concertation ont été mis en place pour ce plan d'exécution ainsi que pour l'étude sur la consigne intitulée Analyse d'impact de l'introduction d'une consigne sur les emballages de boissons à usage unique. Rob Buurman, directeur de Recycling Netwerk Benelux et alors chargé de mission Économie Circulaire chez Bond Beter Leefmilieu, a participé à ces deux groupes de concertation.

Aucun chapitre du plan d'exécution n'a été aussi débattu que celui consacré aux déchets sauvages. L'étude d'impact sur la consigne, qui affirmait notamment que les bouteilles et canettes représentaient environ 40 % du volume et que la consigne pourrait fortement réduire cela, avait déjà été finalisée plus tôt en 2015. Différents projets du plan d'exécution faisaient référence à la consigne. Il existait des variantes où l'introduction était annoncée, et d'autres où elle l'était au cas où les déchets sauvages ne diminueraient pas de manière significative.

Il est donc frappant de constater que dans la version finale du plan d'exécution, le mot « consigne » n'apparaît pas une seule fois. Les fonctionnaires de l'OVAM ont été rappelés à l'ordre par le monde politique, qui a écouté les instructions de l'industrie de l'emballage.

À la place d'une consigne, un objectif très important a été formulé, à l'aune duquel la politique de la Flandre doit être évaluée. À la page 96 du plan d'exécution d'origine, il est indiqué que d'ici 2022, la quantité de déchets sauvages doit avoir diminué de manière significative :

« la quantité totale de déchets sauvages au sol diminue de 20 % en poids par rapport à 2013. Concrètement, cela signifie que la quantité totale de déchets sauvages au sol en 2022 ne pourra plus dépasser un maximum de 14 000 tonnes (contre 17 500 tonnes en 2013). »

Cet objectif de réduction de 20 % en poids ne sort d'ailleurs pas de nulle part. Des études antérieures avaient en effet révélé que les bouteilles en plastique et les canettes représentaient environ 20 à 33 % du poids et 40 % du volume des déchets sauvages. L'objectif de réduction de 20 % avait donc été intégré comme alternative à l'effet minimal présumé de la consigne sur les bouteilles en plastique et les canettes dans l'environnement.

Pour que les choses soient claires : le gouvernement flamand est tenu de mettre en œuvre cette politique. Un bilan intermédiaire est dressé tous les deux ans. Selon le rapport de 2015, il y aurait 20 426 tonnes de déchets sauvages en Flandre. Le rapport de 2017 fait état de 19 916 tonnes.

Cette année (2020), le rapport concernant 2019 est attendu. Pour l'instant, il semble peu probable que l'objectif soit atteint. Au lieu d'une baisse manifeste, la dernière mesure de 2017 indique au contraire une augmentation de 13,8 % par rapport à 2013 (17 500 tonnes). En 2017, il y avait donc près de 6 000 tonnes de déchets sauvages de plus dans la rue que ce qui est autorisé pour 2022.

Changement d'année de référence

Par le biais d'une question écrite datée du 2 janvier 2020, le député flamand Steve Vandenberghe (sp.a) a demandé à la ministre Zuhal Demir (N-VA) si « la ministre avait une idée de la date à laquelle les nouveaux chiffres/l'étude de l'OVAM seraient disponibles ? » Vandenberghe a également demandé : « Quel choix fera la ministre s'il s'avère, d'après les nouveaux chiffres, qu'il nous est impossible d'atteindre l'objectif en matière de déchets sauvages ? La ministre choisira-t-elle d'évaluer et/ou d'introduire la consigne de manière anticipée ou d'adapter l'objectif de réduction des déchets ? »

À la première question, la ministre Demir a répondu ce qui suit : « Les chiffres de 2019 pour les déchets sauvages seront disponibles fin 2020. Je considère l'année 2015 comme l'année de référence pour la quantité de déchets sauvages. On estimait à 20 426 tonnes la quantité de déchets sauvages en Flandre cette année-là. »

Il y a environ six ans, l'attention portée aux déchets sauvages en Flandre a fortement augmenté. Le gouvernement Bourgeois a convenu dans l'accord de coalition flamand de 2014 d'étudier l'impact potentiel de l'introduction d'une consigne sur les bouteilles en plastique et les canettes. Au début de la législature, l'impulsion a également été donnée pour un nouveau plan de gestion des déchets, car le plan précédent arrivait à échéance en 2015.

En jetant un regard rétrospectif sur les six dernières années, force est de constater que très peu de choses ont découlé d'une politique efficace en matière de déchets sauvages. Cette politique est largement déterminée par la fédération des supermarchés Comeos (dont les membres incluent Colruyt, Delhaize et Carrefour), la fédération de l'alimentation Fevia (avec des membres comme AB Inbev, Nestlé et Coca-Cola) et Fost Plus, l'organisation chargée par Comeos et Fevia d'assurer une collecte et un traitement adéquats des emballages, mais qui, dans la pratique, opère également comme un groupe de lobbying pour les puissantes fédérations d'entreprises. En six ans, le gouvernement flamand a à peine formulé de politiques s'attaquant aux déchets sauvages à la source, c'est-à-dire au niveau du produit.

Dans ce long format, nous expliquons les développements des six dernières années et montrons comment la Flandre, autrefois pionnière en matière de gestion durable des déchets, perd le contact avec les évolutions en cours dans d'autres pays.

Politique sur les déchets sauvages

Lors de l'élaboration du « Plan d'exécution pour les déchets ménagers et les déchets industriels assimilés » en 2016, le débat sur les déchets sauvages battait son plein. Des groupes de concertation ont été mis en place pour ce plan d'exécution ainsi que pour l'étude sur la consigne intitulée Analyse d'impact de l'introduction d'une consigne sur les emballages de boissons à usage unique. Rob Buurman, directeur de Recycling Netwerk Benelux et alors chargé de mission Économie Circulaire chez Bond Beter Leefmilieu, a participé à ces deux groupes de concertation.

Aucun chapitre du plan d'exécution n'a été aussi débattu que celui consacré aux déchets sauvages. L'étude d'impact sur la consigne, qui affirmait notamment que les bouteilles et canettes représentaient environ 40 % du volume et que la consigne pourrait fortement réduire cela, avait déjà été finalisée plus tôt en 2015. Différents projets du plan d'exécution faisaient référence à la consigne. Il existait des variantes où l'introduction était annoncée, et d'autres où elle l'était au cas où les déchets sauvages ne diminueraient pas de manière significative.

Il est donc frappant de constater que dans la version finale du plan d'exécution, le mot « consigne » n'apparaît pas une seule fois. Les fonctionnaires de l'OVAM ont été rappelés à l'ordre par le monde politique, qui a écouté les instructions de l'industrie de l'emballage.

À la place d'une consigne, un objectif très important a été formulé, à l'aune duquel la politique de la Flandre doit être évaluée. À la page 96 du plan d'exécution d'origine, il est indiqué que d'ici 2022, la quantité de déchets sauvages doit avoir diminué de manière significative :

“la quantité totale de déchets sauvages au sol diminue de 20 % en poids par rapport à 2013. Concrètement, cela signifie que la quantité totale de déchets sauvages au sol en 2022 ne pourra plus dépasser un maximum de 14 000 tonnes (contre 17 500 tonnes in 2013).”

Cet objectif de réduction de 20 % en poids ne sort d'ailleurs pas de nulle part. Des études antérieures avaient en effet révélé que les bouteilles en plastique et les canettes représentaient environ 20 à 33 % du poids et 40 % du volume des déchets sauvages. L'objectif de réduction de 20 % avait donc été intégré comme alternative à l'effet minimal présumé de la consigne sur les bouteilles en plastique et les canettes dans l'environnement.

Pour que les choses soient claires : le gouvernement flamand est tenu de mettre en œuvre cette politique. Un bilan intermédiaire est dressé tous les deux ans. Selon le rapport de 2015, il y aurait 20 426 tonnes de déchets sauvages en Flandre. Le rapport de 2017 fait état de 19 916 tonnes.

Cette année (2020), le rapport concernant 2019 est attendu. Pour l'instant, il semble peu probable que l'objectif soit atteint. Au lieu d'une baisse manifeste, la dernière mesure de 2017 indique au contraire une augmentation de 13,8 % par rapport à 2013 (17 500 tonnes). En 2017, il y avait donc près de 6 000 tonnes de déchets sauvages de plus dans la rue que ce qui est autorisé pour 2022.

Changement d'année de référence

Par le biais d'une question écrite datée du 2 janvier 2020, le député flamand Steve Vandenberghe (sp.a) a demandé à la ministre Zuhal Demir (N-VA) si « la ministre avait une idée de la date à laquelle les nouveaux chiffres/l'étude de l'OVAM seraient disponibles ? » Vandenberghe vroegen ook « Quel choix fera la ministre s'il s'avère, d'après les nouveaux chiffres, qu'il nous est impossible d'atteindre l'objectif en matière de déchets sauvages ? La ministre choisira-t-elle d'évaluer et/ou d'introduire la consigne de manière anticipée ou d'adapter l'objectif de réduction des déchets ? »

À la première question, la ministre Demir a répondu ce qui suit : « Les chiffres de 2019 pour les déchets sauvages seront disponibles fin 2020. Je considère l'année 2015 comme l'année de référence pour la quantité de déchets sauvages. On estimait à 20 426 tonnes la quantité de déchets sauvages en Flandre cette année-là. »

La ministre Demir indique donc qu'elle considère l'année 2015 comme l'année de référence, alors que la politique établie stipule que 2013 est l'année de référence. C'est important car, selon les propres études de l'OVAM, la quantité de déchets sauvages en 2015 était supérieure de près de trois mille tonnes à celle de 2013. De cette façon, ils se facilitent la tâche pour atteindre l'objectif d'une baisse de 20 % des déchets sauvages. En modifiant l'année de référence, on modifie par la même occasion la politique et les chiffres relatifs à la réduction nécessaire.

Le 12 juin 2020, le gouvernement flamand a décidé de modifier officiellement la politique. L'objectif de -20 % de déchets sauvages est maintenu, mais l'année de référence est déplacée à 2015. En conséquence, il pourra encore y avoir 16 340 tonnes de déchets sauvages en 2022, et non plus 14 500 tonnes comme déterminé précédemment. En choisissant une année de référence où le niveau de déchets sauvages était élevé, l'ambition s'est fortement affaiblie.

L'OVAM soutient que l'année zéro 2013 ne serait pas suffisamment fiable comme année de référence. Or, lors de l'élaboration du plan de gestion des déchets, la question de savoir si 2013 constituait une bonne année de référence avait déjà été débattue au sein du groupe de concertation. Malgré les questions posées à ce sujet par Bond Beter Leefmilieu lors de la création du plan, c'est l'OVAM elle-même qui avait alors décidé que 2013 était bel et bien suffisamment fiable. Le fait que l'OVAM plaide aujourd'hui pour une autre année de référence va à l'encontre de sa position antérieure et donne fortement l'impression que la politique est modifiée parce que les efforts en matière de déchets sauvages ne suffisent pas à atteindre les objectifs, ce qui était d'ailleurs prévisible de tout temps.

La décision de Zuhal Demir signifie que le gouvernement flamand ne respecte pas les accords conclus et remet en question sa propre politique de lutte contre les déchets sauvages.

L'étude de 2015 sur la consigne

L'étude de 2015 sur la consigne, réalisée conformément à l'accord de coalition du gouvernement Bourgeois, a démontré que la consigne aurait un impact majeur sur les déchets sauvages et pourrait en outre être introduite de manière rentable.

Le scénario le plus probable de l'étude d'impact (scénario 5), qui porte uniquement sur la consigne des bouteilles en plastique et des canettes, évaluait les coûts totaux pour les entreprises à 36 millions d'euros et les recettes pour ces mêmes entreprises à 78 millions d'euros. En d'autres termes : il était estimé que les entreprises gagneraient de l'argent grâce à l'introduction de la consigne.

De plus, le scénario 5 prévoyait une économie estimée à 9,3 millions d'euros sur le système de Fost Plus, tandis que ce système perdrait 12,8 millions d'euros de recettes sur les matériaux, puisque les bouteilles en plastique et les canettes seraient désormais collectées via un système de consigne et non plus par le sac bleu.

Cependant, ces recettes sur les matériaux ne disparaissent pas, mais se retrouvent intégrées dans les 78 millions d'euros de revenus du système de consigne. Tout calcul fait, il était estimé que les entreprises dégageraient chaque année un bénéfice net de 38,5 millions d'euros grâce à l'introduction de la consigne par rapport à la situation actuelle où elles collectent les bouteilles et canettes via le sac bleu.

Addendum

Bien que le monde des entreprises (Comeos, Fevia et Fost Plus) ait été associé aux travaux d'étude et y ait apporté sa contribution, il a néanmoins décidé de faire réaliser sa propre étude sur les coûts et les effets de la consigne. Cette étude a été présentée à l'OVAM et aux chercheurs mandatés par celle-ci, ce qui a conduit à la décision d'ajouter un Addendum à l'étude d'impact originale.

Dans l'Addendum, les arguments et calculs supplémentaires présentés par les entreprises ont été passés en revue, et les chercheurs sont parvenus à de nouvelles conclusions. Le scénario a également été légèrement modifié par rapport à l'étude initiale sur la consigne, mais là encore, la consigne s'est avérée avantageuse pour les entreprises. L'étude a estimé les coûts totaux pour les entreprises à 77 millions d'euros contre un flux de recettes de 82 millions d'euros. Les économies sur le système de collecte de Fost Plus et le manque à gagner sur les matériaux via le sac bleu n'ont pas été recalculés. En additionnant le tout, les entreprises conserveraient chaque année un solde positif estimé à 1,5 million d'euros grâce à l'introduction de la consigne.

Les nouveaux calculs comprenaient également une nouvelle estimation des coûts liés aux déchets sauvages. L'étude d'impact initiale chiffrait à environ 20,1 millions d'euros par an les économies réalisables sur les coûts de nettoyage et de vidange des poubelles publiques si une consigne était instaurée. Cette économie était calculée sur la base de l'étude de 2013 sur les déchets sauvages, qui estimait le coût total à 61,5 millions d'euros. Sur ce montant, 59,2 millions d'euros étaient consacrés au nettoyage des déchets sauvages et à la vidange des poubelles. Dans l'Addendum à l'étude d'impact, ces économies sont revues à la baisse, se situant entre 9,4 et 18,8 millions d'euros.

Pourtant, la dernière étude sur les déchets sauvages portant sur l'année 2017 (publiée le 21 décembre 2018) évalue les coûts à 134,6 millions d'euros, dont 125 millions d'euros de coûts concrets supportés par les pouvoirs publics. Cela signifie que l'économie potentielle pour les autorités publiques est bien plus élevée et est estimée entre 19,8 et 39,7 millions d'euros (extrapolée sur la base des estimations de l'Addendum).

Influence du monde des affaires

L'étude sur la consigne et l'Addendum qui a suivi étaient donc positifs quant aux coûts pour les entreprises, et très positifs quant à l'impact sur les déchets sauvages ainsi qu'aux économies pour les collectivités locales.

Cependant, début 2016, la ministre de l'époque, Joke Schauvliege, a annoncé qu'un accord avait été conclu avec les entreprises. L'accord a été signé le 18 janvier 2016 par Comeos, Fevia, Fost Plus et Schauvliege. Pour les organisations environnementales ainsi que pour l'Union des villes et communes flamandes (VVSG), dont les membres (les communes) assument la majeure partie des coûts liés aux déchets sauvages, cet accord a été une surprise. La baisse de 20 % des déchets sauvages devait être atteinte grâce à une contribution de 9,6 millions d'euros de la part de l'industrie de l'emballage. Sur ce montant, 6,6 millions d'euros constituaient de l'argent « frais », car l'industrie payait déjà environ 3 millions d'euros par an via une contribution d'un demi-euro par Flamand.

Selon l'accord, les 9,6 millions d'euros sont alloués à « la réalisation d'une politique globale de gestion des déchets sauvages. » Ce que cela signifie est détaillé dans le plan d'exécution, où une « approche globale en cinq piliers » s'articule autour de « l'infrastructure, la participation, la répression, la communication et l'environnement ». L'accord met l'accent sur la participation et la répression, c'est-à-dire : essayer d'activer davantage de personnes et surveiller plus sévèrement les infractions.

L'« approche globale en cinq piliers » se concentre exclusivement sur le rôle du citoyen et sur la manière de l'inciter à ne pas créer de déchets sauvages. Les mesures visant à prévenir les déchets sauvages au niveau du producteur, par exemple en mettant en place de meilleurs systèmes de collecte tels que la consigne, ou en créant moins de produits jetables et davantage de produits réutilisables, sont totalement ignorées dans cette approche dite « globale ».

L'industrie préfère rejeter la responsabilité sur le citoyen

Cette approche s'inscrit ainsi parfaitement dans le discours de l'industrie de l'emballage : l'idée est que les déchets sauvages sont de la faute du consommateur et qu'ils doivent donc être résolus en « éduquant » ce consommateur par des campagnes de communication et des amendes.

Cette stratégie a d'ailleurs été conçue il y a des décennies aux États-Unis et se retrouve dans toute l'Europe. Avec l'essor de l'industrie de l'emballage dans les années 1950, la quantité de déchets sauvages n'a cessé d'augmenter. Plusieurs États américains ont tenté de légiférer pour limiter les emballages jetables.

Pour contrer cela, Keep America Beautiful a été fondée en 1953 par l'American Can Company, Owens-Illinois Glass Company, Coca-Cola et la Dixie Cup Company, de grandes entreprises produisant des emballages jetables. Keep America Beautiful a mis les entreprises hors de cause en rejetant la responsabilité de la pollution sur le consommateur et en promettant de réduire les déchets sauvages en éduquant ce dernier par des campagnes de sensibilisation. La version flamande, Mooimakers, suit exactement la même philosophie.

Contrôle de la politique des déchets

L'accord conclu entre l'industrie de l'emballage et le gouvernement flamand prévoyait également la création d'un Organe de décision sur la propreté publique, au sein duquel Comeos, Fevia et Fost Plus disposeraient chacun d'un siège. Des sièges étaient également réservés à un représentant du cabinet de Schauvliege, un représentant de l'OVAM, ainsi qu'à un représentant de la VVSG.