L'avenir de la REP : comment assurer moins de concentration de pouvoir et une meilleure gouvernance ?

Emballages, appareils électroniques, pneus de voiture, piles, textiles : les consommateurs sont confrontés au quotidien à de nombreux produits soumis à la « responsabilité élargie des producteurs » (REP). Et dans un avenir (proche), d'autres groupes de produits s'y ajouteront, comme les chaussures et les couches. Pourtant, le système suscite de nombreuses critiques. S'il permet souvent d'améliorer la collecte et d'en couvrir les coûts, qu'en est-il de la durabilité des produits ? Et qui a réellement le dernier mot ? L'Europe croit en la responsabilité des producteurs Plusieurs dossiers politiques dans lesquels la REP joue un rôle sont actuellement traités en Europe. Tout d'abord, le règlement sur les emballages et les déchets d'emballages (PPWR) : il y est notamment question des investissements que les éco-organismes (PRO) doivent ou non réaliser, par exemple, dans les systèmes de réemploi. On examine également l'éco-modulation obligatoire (différenciation des tarifs sur la base de critères de durabilité) pour les emballages. De plus, la directive-cadre sur les déchets (WFD) est en cours de révision. Cette « directive-cadre » détermine entre autres la hiérarchie des déchets et les règles du jeu pour les systèmes de REP et les éco-organismes associés. Un dossier d'envergure, donc. Un élément de l'actuelle révision est l'introduction obligatoire de systèmes de REP pour les textiles. Dans la version en vigueur de la WFD, il est déjà prévu que les États membres doivent collecter séparément les textiles à partir de 2025. Désormais, la responsabilité des producteurs s'appliquera donc également aux textiles. Pas de REP optimale sans changement de système Une chose est claire : la REP est là pour durer. Pourtant, nous avons déjà souligné à plusieurs reprises (comme ici et ici) que de nombreux dysfonctionnements subsistent au sein des systèmes de REP, dont beaucoup découlent d'une gouvernance défaillante. Le rôle de l'État est trop limité, de nombreux acteurs se sentent exclus et le contrôle est insuffisant. Le message selon lequel la REP ne fonctionne pas de manière optimale est également parvenu au gouvernement néerlandais. Après que la secrétaire d'État Heijnen a présenté sa vision de la REP à la Chambre en avril 2022, plusieurs motions ont été déposées et adoptées. À la suite de cela, le ministère de l'Infrastructure et de l'Eau (I&W) a décidé de lancer un processus visant à formuler des propositions d'amélioration. Celles-ci ont été publiées en octobre de cette année. En collaboration avec Minderoo, Recycling Netwerk a également réalisé une analyse du fonctionnement des systèmes de REP. Ses résultats ont été intégrés dans une note de position publiée en novembre. Comment rendre la REP pérenne ? Mais que contiennent ces deux propositions ? Ci-dessous, nous examinons les différences et les similitudes, afin de répondre à la question de savoir comment améliorer la REP à l'avenir. Les plans d'amélioration néerlandais : plus de circularité et de coopération Les propositions d'amélioration de la REP se concentrent sur deux thèmes principaux : une meilleure implication des municipalités et l'intégration de plus de circularité. En effet, les systèmes de REP actuels réussissent surtout à financer la collecte et le recyclage des produits lorsqu'ils deviennent des déchets. Mais tant dans la conception que dans l'exécution, de nombreuses améliorations sont encore possibles. Clarification du rôle des municipalités : la mise en œuvre et le financement d'un système de collecte relèvent légalement de la responsabilité du producteur. Cependant, la municipalité a également une obligation légale de diligence, ce qui la rend responsable de la collecte correcte des déchets ménagers. Les producteurs utilisent souvent la structure de collecte (existante) des municipalités, ce qui rend floue la limite des responsabilités de chaque partie. Cela conduit à des situations indésirables. L'État ne prévoit pas actuellement de s'attribuer un rôle dans cette problématique, mais propose de mieux ancrer le rôle juridique des municipalités dans la législation REP. Standardisation des systèmes de collecte : la multitude de systèmes de collecte différents entraîne des discussions sur les compensations financières, sème la confusion chez les citoyens et engendre des flux de déchets aux compositions mixtes. C'est pourquoi la secrétaire d'État propose d'harmoniser les systèmes. Cette piste est actuellement explorée en collaboration avec les municipalités. Exigences envers les éco-organismes : bien que des règles aient été établies pour encadrer les PRO, la pratique montre que cette mise en œuvre collective de la REP conduit à une concentration indésirable du pouvoir chez ces organisations. Le ministère souhaite donc miser sur plus de transparence, des rapports plus complets, davantage d'éco-modulation, une amélioration de la coopération au sein de la chaîne et l'alignement des systèmes de REP sur les règles de concurrence. Circularité : actuellement, l'éco-modulation (différenciation des tarifs) est encore loin d'être appliquée partout. Là où elle existe, elle sert principalement à réduire les coûts de gestion des déchets, plutôt qu'à encourager la durabilité. C'est pourquoi la secrétaire d'État souhaite étudier comment des objectifs, notamment en matière de réemploi, de réparation, de prévention et d'utilisation de matériaux recyclés, pourraient être intégrés dans les différents

Emballages, appareils électroniques, pneus de voiture, piles, textiles : les consommateurs sont confrontés au quotidien à de nombreux produits soumis à la « responsabilité élargie des producteurs » (REP). Et dans un avenir (proche), d'autres groupes de produits s'y ajouteront, comme les chaussures et les couches. Pourtant, le système suscite de nombreuses critiques. S'il permet souvent d'améliorer la collecte et d'en couvrir les coûts, qu'en est-il de la durabilité des produits ? Et qui a réellement le dernier mot ?

L'Europe croit en la responsabilité des producteurs

Plusieurs dossiers politiques dans lesquels la REP joue un rôle sont actuellement traités en Europe. Tout d'abord, le Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR) : il y est notamment question des investissements que les éco-organismes (PRO) doivent ou non réaliser, par exemple, dans les systèmes de réemploi. On examine également l'éco-modulation obligatoire (différenciation des tarifs sur la base de critères de durabilité) pour les emballages.

De plus, la Waste Framework Directive (WFD) est en cours de révision. Cette « directive-cadre sur les déchets » détermine entre autres la hiérarchie des déchets et les règles du jeu pour les systèmes de REP et les éco-organismes associés. Un dossier d'envergure, donc. Un élément de l'actuelle révision est l'introduction obligatoire de systèmes de REP pour les textiles. Dans la version en vigueur de la WFD, il est déjà prévu que les États membres doivent collecter séparément les textiles à partir de 2025. Désormais, la responsabilité des producteurs s'appliquera donc également aux textiles.

Pas de REP optimale sans changement de système

Une chose est claire : la REP est là pour durer. Pourtant, nous avons déjà souligné à plusieurs reprises (comme ici et ici) que de nombreux dysfonctionnements subsistent au sein des systèmes de REP, dont beaucoup découlent d'une gouvernance défaillante. Le rôle de l'État est trop limité, de nombreux acteurs se sentent exclus et le contrôle est insuffisant. Le message selon lequel la REP ne fonctionne pas de manière optimale est également parvenu au gouvernement néerlandais. Après que la secrétaire d'État Heijnen a présenté sa vision de la REP à la Chambre en avril 2022, plusieurs motions ont été déposées et adoptées. À la suite de cela, le ministère de l'Infrastructure et de l'Eau (I&W) a décidé de lancer un processus visant à formuler des propositions d'amélioration. Celles-ci ont été publiées en octobre de cette année.

En collaboration avec Minderoo, Recycling Netwerk a également réalisé une analyse du fonctionnement des systèmes de REP. Ses résultats ont été intégrés dans une note de position publiée en novembre.

Comment rendre la REP pérenne ?

Mais que contiennent ces deux propositions ? Ci-dessous, nous examinons les différences et les similitudes, afin de répondre à la question de savoir comment améliorer la REP à l'avenir.

Les plans d'amélioration néerlandais : plus de circularité et de coopération

Les propositions d'amélioration de la REP se concentrent sur deux thèmes principaux : une meilleure implication des municipalités et l'intégration de plus de circularité. En effet, les systèmes de REP actuels réussissent surtout à financer la collecte et le recyclage des produits lorsqu'ils deviennent des déchets. En revanche, tant dans la conception que dans l'exécution, de nombreuses améliorations sont encore possibles.

Clarification du rôle des municipalités : la mise en œuvre et le financement d'un système de collecte relèvent légalement de la responsabilité du producteur. Cependant, la municipalité a également une obligation légale de diligence, ce qui la rend responsable de la collecte correcte des déchets ménagers. Les producteurs utilisent souvent la structure de collecte (existante) des municipalités, ce qui rend floue la limite des responsabilités de chaque partie. Cela conduit à des situations indésirables. L'État ne prévoit pas actuellement de s'attribuer un rôle dans cette problématique, mais propose de mieux ancrer le rôle juridique des municipalités dans la législation REP.

Standardisation des systèmes de collecte : la multitude de systèmes de collecte différents entraîne des discussions sur les compensations financières, sème la confusion chez les citoyens et engendre des flux de déchets aux compositions mixtes. C'est pourquoi la secrétaire d'État propose d'harmoniser les systèmes. Cette piste est actuellement explorée en collaboration avec les municipalités.

Exigences envers les éco-organismes : bien que des règles aient été établies pour encadrer les PRO, la pratique montre que cette mise en œuvre collective de la REP conduit à une concentration indésirable du pouvoir chez ces organisations. Le ministère souhaite donc miser sur plus de transparence, des rapports plus complets, davantage d'éco-modulation, une amélioration de la coopération au sein de la chaîne et l'alignement des systèmes de REP sur les règles de concurrence.

Circulariteit : actuellement, l'éco-modulation (différenciation des tarifs) est encore loin d'être appliquée partout. Là où elle existe, elle sert principalement à réduire les coûts de gestion des déchets, plutôt qu'à encourager la durabilité. C'est pourquoi la secrétaire d'État souhaite étudier comment des objectifs, notamment en matière de réemploi, de réparation, de prévention et d'utilisation de matériaux recyclés, ont été intégrés dans les différents systèmes de REP. Nous avons constaté que pour les textiles, par exemple, cela est déjà intégré dès le départ. En plus de l'introduction de nouveaux objectifs, le ministère examine également la possibilité de relever les objectifs existants.

Possibilité de contrôle : l'amélioration de la transparence et le renforcement des obligations de déclaration doivent également conduire à une meilleure application et un meilleur contrôle.

Élargissement de la responsabilité des producteurs : l'introduction de la REP pour les déchets sauvages montre que la responsabilité des producteurs peut aller au-delà de la collecte et du traitement des déchets. La secrétaire d'État examine également comment faire participer financièrement les producteurs au traitement des fractions de leurs produits qui ne sont pas collectées séparément, et qui finissent donc dans les déchets résiduels pour être incinérées. Cela pourrait inciter davantage à une collecte adéquate des produits.

L'avenir de la REP selon Minderoo & RNB

Recycling Netwerk a réalisé, en collaboration avec Minderoo, sa propre analyse du fonctionnement des systèmes de REP. Bien que l'expérience pratique aux Pays-Bas apporte des informations précieuses, l'analyse se penche plus largement sur ce que l'on observe en Europe. Sur cette base, nous formulons des recommandations politiques concrètes et ambitieuses afin d'améliorer l'instrument de la REP, et ainsi d'accroître son impact environnemental positif. Voici un bref aperçu de chaque recommandation :

Renforcer la gouvernance et améliorer la transparence : afin de contrer la concentration du pouvoir au sein des éco-organismes (PRO), toutes les parties prenantes (y compris les associations de consommateurs, les organisations environnementales et les entreprises de gestion des déchets) doivent faire partie de la gouvernance. De cette manière, nous séparons la responsabilité stratégique de la responsabilité opérationnelle.

Redéfinir la mission des éco-organismes pour aller au-delà de la gestion des déchets. Nous appelons les législateurs européens à veiller à ce que les PRO couvrent l'intégralité des coûts et appliquent ainsi correctement le principe du « pollueur-payeur ». Les municipalités ne sont actuellement pas entièrement compensées pour la collecte et le traitement des produits soumis à la REP. Cela signifie que les municipalités – et par conséquent le contribuable – en assument les coûts.

Garantir une éco-modulation harmonisée. L'éco-modulation (la modulation de la contribution financière selon, par exemple, les matériaux utilisés ou le niveau de recyclabilité) a un rôle clé à jouer pour orienter les produits vers une plus grande durabilité. Nous devons veiller à une structure tarifaire harmonisée, conforme aux principes de la hiérarchie des déchets, qui donne la priorité à la prévention, au réemploi et au recyclage, tout en évitant au maximum les effets secondaires indésirables.

Lutter contre le resquillage (en particulier dans le commerce en ligne). Il est crucial que les législateurs européens garantissent des conditions de concurrence équitables, y compris pour les produits importés vendus en ligne. Les plateformes en ligne doivent s'assurer que les marchands qu'elles hébergent respectent les règles de la REP. Le contrôle sur les détaillants hors UE qui vendent directement aux consommateurs européens doit être renforcé, avec la possibilité d'exclure leurs produits du marché européen en cas de non-conformité.

Reconnaître les systèmes de consigne obligatoires (DRS) comme partie intégrante de la politique de REP : la consigne a prouvé son efficacité pour augmenter les taux de collecte et réduire les déchets sauvages. Nous estimons donc que la consigne est un outil crucial pour le bon fonctionnement des régimes de REP. C'est également un tremplin vers de futurs systèmes de réemploi.

Combiner le potentiel de la REP avec d'autres mesures de politique économique : la REP seule ne suffit pas à la transition vers une économie circulaire. Des instruments fiscaux, tels que des taux de TVA réduits sur les produits fabriqués à partir de matériaux recyclés et des taxes plus élevées sur les matières premières vierges, peuvent également réduire la demande de ressources vierges.

Conclusion : quelle direction prenons-nous ?

Sur de nombreux aspects, les deux analyses semblent poursuivre le même objectif : améliorer la responsabilité des producteurs pour en faire un instrument plus juste et plus bénéfique pour l'environnement. Nous nous réjouissons du fait que le gouvernement néerlandais reconnaisse que les éco-organismes détiennent actuellement un pouvoir important, au détriment des autres parties prenantes et de l'efficacité de la politique.

Il semble également y avoir une prise de conscience du fait que confier entièrement la transition écologique au secteur privé n'est pas forcément efficace. Au contraire, en raison d'intérêts financiers, la réduction des coûts est souvent préférée à la durabilité. Nous espérons donc que le gouvernement néerlandais va s'engager activement vers des directives claires en faveur d'une véritable circularité, mettant fin à des objectifs progressifs difficiles à contrôler.

Malheureusement, le rôle de l'État dans la structure de gouvernance reste limité. La gouvernance est principalement abordée par la secrétaire d'État sous l'angle des litiges, prévoyant un rôle d'arbitrage ou d'escalade éventuel pour l'État lui-même. Pourtant, la gouvernance ne concerne pas seulement la résolution d'incidents, mais bien la manière dont la politique est élaborée et mise en œuvre. Les problèmes de gouvernance au sein de la REP sont structurels et ne seront donc pas résolus par la simple création d'un niveau de recours. Nous espérons que cette vision globale de la gouvernance sera prise en compte lors de la révision de la REP. La mise en place d'une option de recours est utile, mais insuffisante. L'État ne doit pas assumer la responsabilité directe, mais il doit reprendre le pilotage en main.