L'insoutenable lenteur de la politique environnementale

La politique des déchets aux Pays-Bas ne parvient pas à décoller. Depuis environ 40 ans, la prévention des déchets est le principe le plus négligé de la politique environnementale.

Depuis 1979, la prévention est la priorité absolue de la politique néerlandaise de gestion des déchets, devant la réutilisation, l'incinération et la mise en décharge. Il a toutefois fallu près de dix ans pour que les premières mesures politiques soient prises, sous la pression de motions parlementaires annuelles récurrentes et d'un avis non sollicité du Conseil de l'environnement de l'époque, le CRMH :

À la fin des années 1980, un objectif général de prévention a finalement été formulé pour la quantité totale de déchets, ainsi qu'un certain nombre d'objectifs de prévention pour des flux de déchets spécifiques dits « prioritaires », tels que les emballages.

1. La prévention des déchets dans le cadre des conventions sur les emballages

Bien que la prévention soit la priorité politique absolue, la politique des déchets s'est principalement concentrée ces dernières décennies sur la prévention de la mise en décharge, sur la production d'énergie avec une capacité d'incinération accrue et sur la collecte en vue du recyclage d'un certain nombre de flux de déchets « prioritaires » sélectionnés.

Entre 1991 et 2006, trois conventions ont été conclues pour les différents types d'emballages, comprenant notamment des accords sur le niveau de prévention des déchets d'emballages à atteindre.

1.1. La première Convention Emballages

Dans la première Convention Emballages, il a été convenu concrètement de « ramener la quantité (en kilotonnes) de nouveaux emballages mis sur le marché au plus tard en l'an 2000 en dessous du niveau de la quantité (en kilotonnes) de ces mêmes emballages au cours de l'année de référence 1986 ».

L'obligation de résultat a également été incluse de réduire la quantité de kilotonnes d'emballages mis sur le marché en 1997 d'au moins 3 % par rapport à 1991 (article 4.3).

De plus, des obligations de moyens plus strictes ont été convenues pour l'industrie de l'emballage : 10 % de moins en 1997 par rapport à 1991 et 10 % de moins en 2000 par rapport à 1986.

Les différents albums photos illustrant des mesures de prévention réussies n'ont toutefois pas pu masquer le fait qu'en 1997, lors du passage à la deuxième Convention Emballages, la quantité de déchets d'emballages n'avait pas diminué, mais avait au contraire augmenté. Il s'agissait d'une augmentation substantielle de plus de 15 % (par rapport à 1986), selon le RIVM.

1.2. Convention Emballages II

La Convention Emballages était valable jusqu'au 1er janvier 2001 (art. 26) avec des évaluations intermédiaires en 1994 et 1997, au cours desquelles il conviendrait d'examiner si les obligations de moyens en matière de prévention des déchets pouvaient être transformées en obligations de résultat (art. 23).

À l'inverse, la Convention Emballages a été remplacée dès le 15 décembre 1997 par la deuxième Convention Emballages. Cette convention a été présentée comme une mise à jour nécessaire liée à la mise en œuvre de la nouvelle réglementation européenne, avec une plus grande implication des entreprises (et de leurs organisations professionnelles). En réalité, elle a surtout consisté en un net affaiblissement des accords sur la prévention des déchets et la réutilisation des produits. De plus, aucun accord n'a plus été inclus sur les mesures concrètes à prendre.

L'obligation de prévention a été fortement affaiblie dans la deuxième Convention Emballages par une redéfinition de la prévention des déchets convenue. L'obligation de prévention pour la période 1986-2001 a alors été définie en termes de réduction de 10 % par rapport à la quantité d'emballages qui aurait existé si elle avait progressé au même rythme que le PIB.

Remarque : Précisément pour la consommation d'emballages, il est absurde d'établir une relation de cause à effet directe avec la croissance du PIB. Les emballages sont majoritairement utilisés pour les produits alimentaires et les boissons. La croissance du PIB (en termes monétaires) n'implique évidemment pas une croissance identique du nombre de kilos de nourriture et de litres de boissons mis sur le marché.

Grâce à cet artifice trompeur, l'industrie a été autorisée à laisser augmenter la quantité de déchets d'emballages. L'objectif de la première Convention de réduire les déchets d'emballages a donc été annulé dans cette deuxième Convention.

Les résultats de 2001 sont éloquents. Partant de cet artifice, la Commission Emballages a indiqué dans son rapport annuel de 2001 : « Avec un résultat de prévention de 27 %, le monde des affaires remplit largement l'obligation de prévention d'au moins 10 % convenue pour 2001 (par rapport à la quantité de 1986 corrigée de l'évolution du produit intérieur brut). » (Commission Emballages, Rapport annuel 2001, octobre 2002, pages 7 et 11).

Une lecture plus approfondie révèle toutefois que la quantité mesurée de déchets d'emballages avait en réalité augmenté pour atteindre 2 582 kilotonnes, soit exactement 10 % de plus que la quantité initiale de 1986.

1.3. Convention Emballages III

Bien qu'à l'échéance de la deuxième Convention Emballages, le gouvernement se montrait peu enthousiaste à l'idée d'une troisième convention, celle-ci a finalement vu le jour après l'entrée en fonction d'un nouveau gouvernement.

La politique des déchets aux Pays-Bas ne parvient pas à décoller. Depuis environ 40 ans, la prévention des déchets est le principe le plus négligé de la politique environnementale.

Depuis 1979, la prévention est la priorité absolue de la politique néerlandaise de gestion des déchets, devant la réutilisation, l'incinération et la mise en décharge. Il a toutefois fallu près de dix ans pour que les premières mesures politiques soient prises, sous la pression de motions parlementaires annuelles récurrentes et d'un avis non sollicité du Conseil de l'environnement de l'époque, le CRMH :

À la fin des années 1980, un objectif général de prévention a finalement été formulé pour la quantité totale de déchets, ainsi qu'un certain nombre d'objectifs de prévention pour des flux de déchets spécifiques dits « prioritaires », tels que les emballages.

1. La prévention des déchets dans le cadre des conventions sur les emballages

Bien que la prévention soit la priorité politique absolue, la politique des déchets s'est principalement concentrée ces dernières décennies sur la prévention de la mise en décharge, sur la production d'énergie avec une capacité d'incinération accrue et sur la collecte en vue du recyclage d'un certain nombre de flux de déchets « prioritaires » sélectionnés.

Entre 1991 et 2006, trois conventions ont été conclues pour les différents types d'emballages, comprenant notamment des accords sur le niveau de prévention des déchets d'emballages à atteindre.

1.1. La première Convention Emballages

Dans la première Convention Emballages, il a été convenu concrètement de « ramener la quantité (en kilotonnes) de nouveaux emballages mis sur le marché au plus tard en l'an 2000 en dessous du niveau de la quantité (en kilotonnes) de ces mêmes emballages au cours de l'année de référence 1986 ».

L'obligation de résultat a également été incluse de réduire la quantité de kilotonnes d'emballages mis sur le marché en 1997 d'au moins 3 % par rapport à 1991 (article 4.3).

De plus, des obligations de moyens plus strictes ont été convenues pour l'industrie de l'emballage : 10 % de moins en 1997 par rapport à 1991 et 10 % de moins en 2000 par rapport à 1986.

Les différents albums photos illustrant des mesures de prévention réussies n'ont toutefois pas pu masquer le fait qu'en 1997, lors du passage à la deuxième Convention Emballages, la quantité de déchets d'emballages n'avait pas diminué, mais avait au contraire augmenté. Selon le RIVM, il s'agissait d'une augmentation substantielle de plus de 15 % (par rapport à 1986).

1.2. Convention Emballages II

La Convention Emballages était valable jusqu'au 1er janvier 2001 (art. 26) avec des évaluations intermédiaires en 1994 et 1997, au cours desquelles il conviendrait d'examiner si les obligations de moyens en matière de prévention des déchets pouvaient être transformées en obligations de résultat (art. 23).

À l'inverse, la Convention Emballages a été remplacée dès le 15 décembre 1997 par la deuxième Convention Emballages. Cette convention a été présentée comme une mise à jour nécessaire liée à la mise en œuvre de la nouvelle réglementation européenne, avec une plus grande implication des entreprises (et de leurs organisations professionnelles). En réalité, elle a surtout consisté en un net affaiblissement des accords sur la prévention des déchets et la réutilisation des produits. De plus, aucun accord n'a plus été inclus sur les mesures concrètes à prendre.

L'obligation de prévention a été fortement affaiblie dans la deuxième Convention Emballages par une redéfinition de la prévention des déchets convenue. L'obligation de prévention pour la période 1986-2001 a alors été définie en termes de réduction de 10 % par rapport à la quantité d'emballages qui aurait existé si elle avait progressé au même rythme que le PIB.

Remarque : Précisément pour la consommation d'emballages, il est absurde d'établir une relation de cause à effet directe avec la croissance du PIB. Les emballages sont majoritairement utilisés pour les produits alimentaires et les boissons. La croissance du PIB (en termes monétaires) n'implique évidemment pas une croissance identique du nombre de kilos de nourriture et de litres de boissons mis sur le marché.

Grâce à cet artifice trompeur, l'industrie a été autorisée à laisser augmenter la quantité de déchets d'emballages. L'objectif de la première Convention de réduire les déchets d'emballages a donc été annulé dans cette deuxième Convention.

Les résultats de 2001 sont éloquents. Partant de cet artifice, la Commission Emballages a indiqué dans son rapport annuel de 2001 : « Avec un résultat de prévention de 27 %, le monde des affaires remplit largement l'obligation de prévention d'au moins 10 % convenue pour 2001 (par rapport à la quantité de 1986 corrigée de l'évolution du produit intérieur brut). » (Commission Emballages, Rapport annuel 2001, octobre 2002, pages 7 et 11).

Une lecture plus approfondie révèle toutefois que la quantité mesurée de déchets d'emballages avait en réalité augmenté pour atteindre 2 582 kilotonnes, soit exactement 10 % de plus que la quantité initiale de 1986.

1.3. Convention Emballages III

Bien qu'à l'échéance de la deuxième Convention Emballages, le gouvernement se montrait peu enthousiaste à l'idée d'une troisième convention, celle-ci a finalement vu le jour après l'entrée en fonction d'un nouveau gouvernement. Après une sorte de « période sans convention » concernant la prévention des déchets, les signatures ont finalement été apposées en décembre 2002.

L'obligation générale de prévention des emballages a également été liée à la croissance du PIB dans cette Convention Emballages III. Cette fois, cependant, il n'était plus question d'une prévention de 10 % par rapport à cette croissance du PIB. L'obligation de prévention consistait à limiter la croissance de la consommation d'emballages à 2/3 de la croissance du PIB (entre 1999 et 2005). En réalité, cette obligation était moins contraignante qu'une « prévention de 10 % par rapport à la croissance du PIB », à moins que la croissance annuelle moyenne du PIB ne dépasse 5,6 % (ce qui était extrêmement improbable).

En fin de compte, la Commission Emballages a conclu au terme de la période de la convention :

« L'objectif de prévention n'a pas été atteint. Le PIB a augmenté de 12,2 % sur la période allant du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2005. La quantité de nouveaux emballages mis sur le marché a augmenté de 10,4 % sur cette même période. Cela représente plus de 2 points de pourcentage au-dessus de l'augmentation admissible convenue de la quantité d'emballages. »

(Commission Emballages – Rapport annuel 2005 ; octobre 2006 ; page 10). L'objectif initial de la première Convention Emballages visant à réduire la quantité d'emballages s'éloigne de plus en plus.

1.4. Les difficultés liées au suivi

Lorsqu'on compare les chiffres présentés, il faut également garder à l'esprit que ces chiffres de suivi donnent souvent une image beaucoup trop positive. Les chiffres sous-estiment l'augmentation des déchets d'emballages, et ce pour plusieurs raisons :

Tout d'abord, on peut noter qu'un suivi rigoureux de la prévention des déchets n'a reçu que très peu d'attention dès le début de cette politique de prévention. En 1997, la Cour des comptes néerlandaise a conclu que « le ministère ne dispose pas encore d'une visibilité suffisante sur la réalisation de l'objectif général de prévention et des objectifs examinés par la Cour des comptes pour les flux de déchets prioritaires. »

La Cour des comptes a souligné (près de dix ans après la définition des objectifs de prévention !) qu'il était important « d'éliminer la divergence existante entre les objectifs formulés d'une part, et les données de suivi disponibles sur les déchets et les méthodes permettant de déterminer la prévention des déchets d'autre part ».

Les journalistes du quotidien Trouw à La Haye l'ont résumé ainsi : « Les objectifs vérifiables font défaut et les informations sur la quantité de déchets ainsi que sur les dommages environnementaux causés par les déchets n'existent pas. »

Il faut ajouter à cela que la structure du suivi des déchets d'emballages était le résultat d'une négociation et non d'une mesure factuelle. Il a été décidé de se baser sur un recensement des déclarations d'emballages mis sur le marché par un échantillon d'entreprises... et d'extrapoler ces données pour obtenir une estimation globale.

Jusqu'au milieu des années 1990, cette estimation globale des emballages introduits sur le marché était encore comparée à la quantité totale d'emballages sortants via les flux de déchets concernés. Les rapports annuels du RIVM à ce sujet ont régulièrement mis en évidence le même type de divergence que celui constaté par la Cour des comptes.

Pour la deuxième Convention Emballages, il a ensuite été convenu qu'une Commission Emballages se chargerait des rapports annuels en lieu et place du RIVM. Bien que cette commission se soit souvent plainte de la « couverture insuffisante » des données fournies sur la quantité d'emballages mis sur le marché (notamment pour les emballages en plastique), elle s'est par la suite entièrement concentrée sur le suivi des déchets d'emballages collectés séparément, ignorant les divergences qui apparaissaient, par exemple, dans la part importante de déchets d'emballages présents dans les ordures ménagères résiduelles.

Résultat : aujourd'hui encore, la quantité totale d'emballages mis sur le marché qui est déclarée (y compris dans les documents d'orientation correspondants) est nettement inférieure à la quantité totale de déchets d'emballages mesurée dans les flux de déchets concernés.

Enfin, l'impact des nombreuses « corrections » sur le suivi est particulièrement significatif :

Chaque année, les rapports annuels de la Commission Emballages apportaient des corrections aux résultats présentés dans les rapports précédents. Les chiffres (lors des années de bilan officiel) se révélaient souvent moins positifs par la suite que prévu initialement. Ainsi, les résultats du suivi pour 2001 ont été corrigés ultérieurement à la hausse pour atteindre 2 785 kilotonnes, ce qui représentait non pas 10 %, mais 19 % de plus que la quantité initiale de 1986 (Commission Emballages – Rapport annuel 2003 ; octobre 2004 ; page 8).

La méthodologie de suivi a également été révisée à plusieurs reprises pendant la durée des conventions. Certains types d'emballages ont ainsi été exclus de la définition d'emballage. L'exemple le plus frappant est celui des sacs poubelles, qui représentaient plus de 10 % de la quantité mesurée de déchets d'emballages en plastique en 1986 (Bureau B&G – Document d'analyse du projet pilote Emballages en plastique ; juin 1990 ; Résumé page 1).

Malgré cela, l'obligation de prévention n'a jamais été respectée pour les emballages plastiques. En 2005, selon les chiffres de la Commission Emballages, près de 30 % d'emballages plastiques en plus ont été mis sur le marché par rapport à 1986.

2. La prévention des déchets dans les accords-cadres sous le décret sur les emballages

Un an avant la conclusion de la troisième Convention Emballages, le « Projet de décret sur la gestion des emballages, du papier et du carton » a été publié au Journal officiel le 17 décembre 2001.