Les politiques en matière de climat et d'économie circulaire ne sont pas identiques mais sont complémentaires

La politique climatique vise une réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre aux Pays-Bas. La politique d'économie circulaire le souhaite également, par le biais d'une utilisation différente (et moindre ?) des matières premières (permettant ainsi de s'attaquer également à d'autres problèmes environnementaux), mais ce, tant aux Pays-Bas qu'ailleurs, au bénéfice de l'économie néerlandaise. Il s'agit d'une différence majeure entre les deux domaines politiques à prendre en compte. En avril de cette année, le ministre Jetten a présenté un paquet de 121 mesures pour atteindre les objectifs climatiques néerlandais en 2030. Ces mesures complètent celles présentées précédemment. Une partie de ces mesures complémentaires vise également à contribuer à la transition vers l'économie circulaire. Cet article examine globalement si ces mesures peuvent tenir cette promesse. Le tableau ci-dessous montre quelques différences clés entre la politique climatique et la politique d'économie circulaire. Cet article explique d'abord ces différences à l'aide d'une brève description des deux domaines politiques. Ensuite, la politique climatique néerlandaise est décrite de manière un peu plus détaillée, mais toujours dans les grandes lignes. Enfin, il aborde les 121 mesures climatiques mentionnées ci-dessus et la mesure dans laquelle elles sont conformes à la politique d'économie circulaire. Quelques différences majeures entre la politique climatique et la politique d'économie circulaire * Les principaux objectifs du programme politique « Pays-Bas circulaires en 2050 » de 2016 étaient encore de réduire de moitié en 2030 et de minimiser en 2050 l'utilisation des matières premières par les Pays-Bas. Le plus récent « Programme National d'Économie Circulaire » (NPCE) a pour objectifs principaux de lutter contre le changement climatique, la perte de biodiversité et la pression environnementale, et de sécuriser l'approvisionnement en matières premières pour l'économie néerlandaise. Dans le NPCE, une utilisation moindre des matières premières n'est tout au plus qu'un moyen d'atteindre les nouveaux objectifs principaux, et n'est plus présentée comme un objectif principal. Le partage équitable des matières premières avec les générations futures est encore mentionné dans le NPCE, mais le partage équitable avec les pays moins prospères ne l'est plus. Dans « Pays-Bas circulaires en 2050 », cela constituait encore un élément majeur de l'analyse du problème. La politique climatique néerlandaise en bref La politique climatique néerlandaise vise à protéger les Pays-Bas contre les conséquences du changement climatique (adaptation) et à réduire de manière substantielle les émissions de gaz à effet de serre aux Pays-Bas afin d'enrayer le changement climatique (atténuation). La loi néerlandaise sur le climat, tout comme la loi européenne sur le climat d'ailleurs, se concentre sur l'atténuation. L'adaptation est au cœur du programme national Delta et de la stratégie nationale d'adaptation au climat (NAS). Le reste de cet article aborde la politique climatique sous l'angle de la politique d'atténuation. La loi néerlandaise sur le climat contient des objectifs climatiques pour la réduction des gaz à effet de serre en 2030 et 2050. Les objectifs actuels de la loi néerlandaise sur le climat seront bientôt alignés sur ceux de la loi européenne sur le climat (voir ci-dessous). Dans les deux lois sur le climat, les objectifs climatiques concernent ce que l'on appelle les équivalents CO 2, permettant de convertir les émissions de chaque gaz à effet de serre en émissions équivalentes de CO 2. Les objectifs climatiques néerlandaise ne s'appliquent qu'aux émissions réalisées aux Pays-Bas, et ne concernent pas les émissions générées ailleurs pour les besoins de l'économie néerlandaise. Du point de vue de Recycling Netwerk Benelux (RNB), il s'agit d'un angle mort dans cette politique. Nous pourrions ainsi atteindre les objectifs en délocalisant notre production, et donc les émissions de gaz à effet de serre qui y sont liées, vers d'autres pays. Tout comme de nombreux secteurs industriels (intensifs en énergie et en main-d'œuvre) ont déjà été délocalisés des Pays-Bas vers l'étranger au cours des dernières décennies. À l'échelle mondiale et aux Pays-Bas, les gaz à effet de serre CO 2 et le méthane sont ceux qui contribuent le plus au changement climatique. Le CBS cartographie chaque année nos émissions (voir ci-dessous). Le CO 2 résulte principalement de la combustion de pétrole, de gaz naturel et de charbon pour notre approvisionnement en chaleur et en électricité. L'élevage est responsable d'une part importante des émissions de méthane. La politique néerlandaise d'économie circulaire en bref Les objectifs climatiques néerlandais portent donc sur les émissions aux Pays-Bas et non sur les émissions générées hors de nos frontières pour l'économie néerlandaise. La politique néerlandaise d'économie circulaire souhaite également, par le biais d'une utilisation différente (et moindre ?) des matières premières, réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais ce, tant aux Pays-Bas qu'ailleurs au profit de l'économie néerlandaise. Les matières premières doivent être extraites ici ou ailleurs avant d'être transformées en nouveaux matériaux et produits, et après usage, les produits usagés doivent être traités comme des déchets. Toutes ces opérations libèrent des gaz à effet de serre, mais pèsent également d'une autre manière sur la nature et l'environnement. Outre le changement climatique, il s'agit notamment de la perte de biodiversité, de la dégradation des paysages, des problèmes d'azote, des dommages pour la santé causés par la pollution de l'eau et de l'air, et des déchets sauvages en tant que problème en soi, avec des conséquences telles que des vaches mortes pour avoir ingéré des déchets tranchants et la soupe de plastique dans les eaux douces et salées.

La politique climatique vise une réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre aux Pays-Bas. La politique d'économie circulaire le souhaite également, par le biais d'une utilisation différente (et moindre ?) des matières premières (permettant ainsi de s'attaquer également à d'autres problèmes environnementaux), mais ce, tant aux Pays-Bas qu'ailleurs, au bénéfice de l'économie néerlandaise. Il s'agit d'une différence majeure entre les deux domaines politiques à prendre en compte.

En avril de cette année, le ministre Jetten a présenté un paquet de 121 mesures pour atteindre les objectifs climatiques néerlandais en 2030. Ces mesures s'ajoutent aux mesures présentées précédemment. Une partie de ces mesures complémentaires vise également à contribuer à la transition vers l'économie circulaire. Cet article propose une analyse globale pour savoir si ces mesures peuvent tenir cette promesse.

Le tableau ci-dessous montre quelques différences clés entre la politique climatique et la politique d'économie circulaire. Cet article explique d'abord ces différences à l'aide d'une brève description des deux domaines politiques. Ensuite, la politique climatique néerlandaise est décrite de manière un peu plus détaillée, mais toujours dans les grandes lignes. Enfin, il aborde les 121 mesures climatiques mentionnées ci-dessus et la mesure dans laquelle elles sont conformes à la politique d'économie circulaire.

Quelques différences majeures entre la politique climatique et la politique d'économie circulaire

* Les principaux objectifs du programme politique « Pays-Bas circulaires en 2050 » de 2016 étaient encore de réduire de moitié en 2030 et de minimiser en 2050 l'utilisation des matières premières par les Pays-Bas. Le plus récent « Programme National d'Économie Circulaire » (NPCE) a pour objectifs principaux de lutter contre le changement climatique, la perte de biodiversité et la pression environnementale, et de sécuriser l'approvisionnement en matières premières pour l'économie néerlandaise. Dans le NPCE, une utilisation moindre des matières premières n'est tout au plus qu'un moyen d'atteindre les nouveaux objectifs principaux, et n'est plus présentée comme un objectif principal. Le partage équitable des matières premières avec les générations futures est encore mentionné dans le NPCE, mais le partage équitable avec les pays moins prospères ne l'est plus. Dans « Pays-Bas circulaires en 2050 », cela constituait encore un élément majeur de l'analyse du problème.

La politique climatique néerlandaise en bref

La politique climatique néerlandaise vise à protéger les Pays-Bas contre les conséquences du changement climatique (adaptation) et à réduire de manière substantielle les émissions de gaz à effet de serre aux Pays-Bas afin d'enrayer le changement climatique (atténuation). La loi néerlandaise sur le climat, tout comme la loi européenne sur le climat d'ailleurs, se concentre sur l'atténuation. L'adaptation est au cœur du programme national Delta et de la stratégie nationale d'adaptation au climat (NAS). Le reste de cet article aborde la politique climatique sous l'angle de la politique d'atténuation.

La loi néerlandaise sur le climat contient des objectifs climatiques pour la réduction des gaz à effet de serre en 2030 et 2050. Les objectifs actuels de la loi néerlandaise sur le climat seront bientôt adaptés à ceux de la loi européenne sur le climat (voir ci-dessous). Dans les deux lois sur le climat, les objectifs climatiques concernent les équivalents CO2 permettant de convertir les émissions de chaque gaz à effet de serre en une émission équivalente de CO2.

Les objectifs climatiques néerlandais ne s'appliquent qu'aux émissions aux Pays-Bas, et ne concernent pas les émissions générées ailleurs au profit de l'économie néerlandaise. Du point de vue de Recycling Netwerk Benelux (RNB), il s'agit d'un angle mort dans cette politique. Nous pourrions ainsi atteindre les objectifs en délocalisant notre production, et donc les émissions de gaz à effet de serre associées, vers d'autres pays. Tout comme de nombreux secteurs de l'industrie (intensifs en énergie et en main-d'œuvre) ont déjà été délocalisés des Pays-Bas vers l'étranger au cours des dernières décennies.

À l'échelle mondiale et aux Pays-Bas, les gaz à effet de serre CO2 et le méthane contribuent le plus au changement climatique. Le CBS cartographie nos émissions chaque année (voir ci-dessous). Le CO 2 est principalement le résultat de la combustion de pétrole, de gaz naturel et de charbon pour notre approvisionnement en chaleur et en électricité. L'élevage est responsable d'une part importante des émissions de méthane.

La politique néerlandaise d'économie circulaire en bref

Les objectifs climatiques néerlandais portent donc sur les émissions aux Pays-Bas et non sur les émissions générées hors de nos frontières pour l'économie néerlandaise. La politique néerlandaise d'économie circulaire souhaite également, par le biais d'une utilisation différente (et moindre ?) des matières premières, réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais ce, tant aux Pays-Bas qu'ailleurs pour le compte de l'économie néerlandaise.

Les matières premières doivent être extraites ici ou ailleurs avant d'être transformées en nouveaux matériaux et produits, et après usage, les produits usagés doivent être traités comme des déchets. Toutes ces opérations libèrent des gaz à effet de serre, mais pèsent également d'une autre manière sur la nature et l'environnement. Outre le changement climatique, il s'agit notamment de la perte de biodiversité, de la dégradation des paysages, des problèmes d'azote, des dommages pour la santé causés par la pollution de l'eau et de l'air, et des déchets sauvages en tant que problème en soi, avec des conséquences telles que des vaches mortes pour avoir ingéré des déchets tranchants et la soupe de plastique dans les eaux douces et salées. Beaucoup considèrent le changement climatique comme le problème environnemental le plus urgent de notre époque. Si le changement climatique se poursuit au rythme actuel, la survie de l'humanité est en jeu.

Notre utilisation des matières premières n'est actuellement pas durable et s'avère de surcroît excessive. Le Jour du dépassement de la Terre (Earth Overshoot Day), le jour où nous avons consommé la capacité de régénération de la Terre pour une année entière, est tombé cette année pour les Pays-Bas dès le 23 avril. En outre, les Pays-Bas, à l'instar d'autres pays riches, consomment aujourd'hui beaucoup plus de matières premières que les pays moins prospères. Selon le Groupe international d'experts sur les ressources, l'utilisation de matières premières par les pays riches doit et peut être réduite de telle sorte que les pays moins prospères et les générations futures puissent bénéficier équitablement d'une prospérité toujours croissante, mais dans le respect des limites planétaires (comme mesure de la capacité de charge de la Terre).

Dans le programme d'action « Pays-Bas circulaires en 2050 » de 2016, le partage équitable avec les pays moins prospères et les générations futures constitue encore un élément majeur de l'analyse du problème. Les principaux objectifs de ce programme d'action sont donc de réduire de moitié avant 2030 et de minimiser avant 2050 notre utilisation de minéraux, de métaux et de matières premières fossiles (également appelées matières premières abiotiques). Le plus récent Programme National d'Économie Circulaire (NPCE) accorde peu d'attention au partage équitable avec les pays moins prospères. La réduction de l'utilisation des matières premières n'est plus non plus un objectif principal dans le NPCE, et selon l'introduction, les Pays-Bas du futur utiliseront au contraire davantage de matières premières.

Les quatre objectifs principaux du NPCE sont la lutte contre le changement climatique, la perte de biodiversité et d'autres problèmes environnementaux, ainsi que la sécurisation de l'approvisionnement de (toutes) les matières premières pour l'économie néerlandaise. Pour la sécurité d'approvisionnement en matières premières critiques, il existe une politique complémentaire via la Stratégie nationale pour les matières premières. Les matières premières critiques sont des métaux et des minéraux d'une importance économique significative et pour lesquels il existe un risque potentiel d'approvisionnement.

Tant dans le NPCE que dans la Stratégie nationale pour les matières premières, une utilisation moindre des matières premières n'est tout au plus qu'un moyen, parallèlement à une utilisation différente, d'atteindre les principaux objectifs (par exemple, le remplacement de métaux, de minéraux ou de matières premières fossiles par des matières premières biosourcées). Pour le RNB, la question de savoir dans quelle mesure les objectifs de réduction des matières premières définis dans « Pays-Bas circulaires en 2050 » restent valables n'est pas claire (par conséquent, comment les objectifs de « Pays-Bas circulaires en 2050 » et du NPCE s'articulent entre eux). C'est pourquoi, dans cet article, le mot « moins » figure systématiquement entre parenthèses avec un point d'interrogation en lien avec la politique néerlandaise d'économie circulaire.

Différences entre la politique climatique et la politique d'économie circulaire

Le fossé de richesse entre le « Nord riche » et le « Sud pauvre », alors que ce dernier subit de plein fouet les conséquences du changement climatique, constitue un obstacle majeur à la conclusion d'accords satisfaisants dans le cadre de la politique climatique internationale. En effet, le « Sud pauvre » souhaite que le « Nord riche » paie pour faire face aux catastrophes climatiques auxquelles il est confronté (telles que la chaleur extrême, la sécheresse, les inondations, les maladies, etc.). Cette discussion interminable semble enfin progresser avec l'accord sur la création d'un fonds pour le climat.

Le transfert des problèmes environnementaux liés à l'utilisation néerlandaise de matières premières vers des pays moins prospères est d'ailleurs abordé dans le NPCE, mais le partage équitable de la prospérité ne l'est pas. Selon le RNB, une utilisation moindre des matières premières (critiques) est indispensable pour une prospérité et un bien-être durables, et pour pouvoir partager cela tant avec d'autres pays qu'avec les générations futures.

Le RNB œuvre en priorité pour une utilisation équitable et durable des matières premières par les Pays-Bas (et les pays riches comparables). Fort de cette expérience, le RNB s'intéresse également au changement climatique et à la politique climatique lorsqu'ils touchent aux matières premières. L'accent pour le RNB est toutefois mis sur la politique d'économie circulaire, au sein de laquelle l'utilisation d'autres matières premières et surtout de moins de matières premières est au cœur des préoccupations du RNB. Ce n'est qu'ainsi qu'un bon niveau de vie à l'échelle mondiale est possible, aujourd'hui et à l'avenir, dans les limites de la capacité de régénération de la Terre.

Le RNB a déjà publié de nombreux articles sur la politique d'économie circulaire et ses réflexions à ce sujet (voir ici pour les communiqués de presse du RNB). C'est pourquoi cet article n'approfondit pas la politique d'économie circulaire et se concentre pour le reste sur la politique climatique et les 121 mesures climatiques.

Objectifs climatiques dans les lois néerlandaise et européenne sur le climat

La (première) loi néerlandaise sur le climat de l'été 2019 vise en 2050 une réduction de 95 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 (objectif contraignant). En outre, cette loi sur le climat vise une réduction des gaz à effet de serre de 49 % en 2030 par rapport à 1990, et une production d'électricité neutre en CO2 en 2050. Le CO2 est le principal gaz à effet de serre responsable du changement climatique, et 32,4 % des émissions néerlandaises de ce gaz proviennent de la production d'électricité (voir graphique ci-dessus).

Depuis le 29 juillet 2019, une loi européenne sur le climat est également en vigueur. Celle-ci fixe des objectifs contraignants : l'Union européenne doit avoir réduit ses émissions de gaz à effet de serre de 55 % en 2030 par rapport à 1990, et elle doit être climatiquement neutre en 2050. La loi européenne sur le climat vise des émissions négatives de gaz à effet de serre après 2050.

Les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la loi européenne sur le climat ne s'appliquent pas directement à chaque État membre de manière individuelle, mais à l'Union européenne dans son ensemble. Pour atteindre la réduction de 55 % à l'échelle européenne en 2030, le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » (Fit for 55) a été mis en place. Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » se compose de (propositions de révision de) la législation européenne.

Dans le prolongement du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », des adaptations ont été apportées début 2023 au système européen d'échange de quotas d'émission de CO2, le « Système d'échange de quotas d'émission » (SGEQ / ETS). Ainsi, la réduction d'émissions à atteindre par rapport à 2005 pour les secteurs économiques relevant du système d'échange de quotas d'émission a été portée à 62 %. Ces secteurs comprenaient déjà la production d'électricité et de chaleur, l'industrie énergivore (comme la pétrochimie et la métallurgie) et l'aviation. Le transport maritime y a maintenant été ajouté. Ensemble, ces secteurs représentent environ 40 % des émissions totales de CO2 en Europe. Un nouveau système d'échange de quotas d'émission distinct a été créé pour (les distributeurs d'énergie aux) bâtiments, le transport routier et certains autres secteurs (principalement la petite industrie).

Le transport national (hors aviation), les bâtiments, l'agriculture et la gestion des déchets représentent ensemble près de 60 % des émissions européennes de gaz à effet de serre. Pour ces secteurs également, qui ne relèvent pas de l'ancien système d'échange de quotas d'émission, les objectifs ont été durcis dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 ». Leurs émissions de CO2 doivent être réduites de 40 % dans toute l'Europe d'ici 2030 par rapport à 2005. Cet objectif de réduction à l'échelle européenne est décliné en objectifs de réduction contraignants pour chaque État membre individuellement.

Ces modifications législatives et d'autres modifications de lois sont déjà effectives, mais les négociations sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » se poursuivent. Globalement, cela doit conduire à l'échelle européenne à une baisse de 55 % des émissions de l'ensemble des gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990.

Modification prochaine de la loi néerlandaise sur le climat

La loi néerlandaise sur le climat de l'été 2019 a depuis été modifiée sur plusieurs points, mais les objectifs climatiques qu'elle contient restent inchangés pour le moment. La loi néerlandaise actuelle sur le climat prévoit toujours de viser une production d'électricité neutre en CO2 en 2050 et 49 % de gaz à effet de serre en moins en 2030, ainsi qu'une obligation de réduire de 95 % les gaz à effet de serre d'ici 2050 (les deux pourcentages étant calculés par rapport à 1990).

En juillet 2022, le gouvernement a toutefois lancé un processus visant à mettre la loi néerlandaise actuelle sur le climat en conformité avec la loi européenne sur le climat. En février 2023, la Chambre des représentants a voté à la majorité en faveur de la modification législative convenue. Cette modification législative doit encore être publiée au Journal officiel et n'entrera en vigueur que le lendemain. Avec la modification adoptée, la neutralité climatique en 2050 devient contraignante, et l'objectif de 55 % de gaz à effet de serre en moins en 2030 par rapport à 1990 ainsi que des émissions de gaz à effet de serre négatives après 2050 sont inscrits dans la loi néerlandaise sur le climat.

La question reste ouverte de savoir si la modification à venir aligne effectivement la loi néerlandaise sur le climat avec la loi européenne sur le climat. Le Conseil d'État souligne que les objectifs climatiques de la loi européenne sur le climat s'appliquent à l'Union européenne dans son ensemble, et non aux États membres individuellement.

L'objectif de réduction contraignant de 55 % s'applique donc à l'ensemble de l'Union européenne. Il n'est pas détaillé en pourcentages de réduction pour chaque État membre, mais s'inscrit dans un ensemble de mesures permettant d'atteindre la réduction de 55 % pour l'Europe dans son ensemble (bien que la Cour des comptes européenne doute de cette réussite). Ce paquet de mesures peut se traduire par des pourcentages de réduction différents selon les États membres. Pour les Pays-Bas, cela pourrait s'avérer inférieur ou supérieur à 55 %. S'il s'avérait que le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » se traduisait par un taux inférieur à 55 % pour les Pays-Bas, le statut de l'objectif cible de 55 % dans la prochaine modification de la loi néerlandaise sur le climat serait flou, selon le Conseil d'État.

Le Conseil d'État a proposé d'éviter toute ambiguïté dans la loi néerlandaise sur le climat en y insérant un objectif de réduction contraignant d'au moins 55 % en 2030. Cette proposition n'a pas été retenue. Sur le plan juridique, cela n'est pas non plus nécessaire puisque la loi européenne sur le climat, et les obligations qui en découlent pour les États membres, sont contraignantes pour tous les États membres, et donc également pour les Pays-Bas. Par ailleurs, le Conseil d'État rappelle que l'accord de coalition prévoit d'orienter la politique vers une réduction de 60 % en 2030 des émissions de gaz à effet de serre afin d'être certain d'atteindre une réduction de 55 %.

Cadre d'action néerlandais pour la politique climatique

La loi néerlandaise sur le climat présente, outre les objectifs climatiques néerlandais, le cadre d'action y afférent. Ce cadre d'action a été modifié lors de précédentes révisions législatives et restera inchangé dans la modification à venir de la loi néerlandaise sur le climat. Ce cadre d'action constitue pour les Pays-Bas la base permettant d'atteindre leurs propres objectifs politiques et les objectifs européens. Il est manifestement conforme au cadre d'action européen découlant de la loi européenne sur le climat (à laquelle la loi néerlandaise sur le climat est subordonnée).

Le cadre d'action de la loi néerlandaise sur le climat comporte des obligations pour le gouvernement et pour le PBL (Planbureau voor de Leefomgeving / Agence néerlandaise d'évaluation environnementale). Les obligations du gouvernement consistent à élaborer un plan climat quinquennal, un rapport biennal sur l'état d'avancement de sa mise en œuvre, et une note sur le climat annuelle contenant un aperçu de l'efficacité et de l'efficience de la politique menée. Le PBL est tenu de réaliser une étude annuelle, l'étude sur le climat et l'énergie (KEV), concernant l'évolution des émissions de gaz à effet de serre et du système énergétique aux Pays-Bas. Conformément à la loi néerlandaise sur le climat, la note sur le climat et l'étude du PBL doivent être transmises simultanément au Sénat et à la Chambre des représentants.

La loi européenne sur le climat oblige les États membres à rendre compte de leur politique climatique à la Commission européenne. Les Pays-Bas s'en acquittent par le biais du Plan national intégré en matière d'énergie et de climat (PNEC). Le PNEC intègre le contenu du plan climat. Le contenu de celui-ci est en grande partie déterminé par l'accord sur le climat conclu entre plus de cent parties publiques et privées. L'accord sur le climat de 2019, qui intègre également l'accord sur l'énergie de 2013 concernant la politique énergétique, comprend 600 engagements pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre aux Pays-Bas.