La proposition de nouvelle législation européenne sur les emballages ne répond pas aux attentes

En 2020, il y avait en moyenne 177 kilos de déchets d'emballage par Européen, contre 154 kilos en 2010. Près de 30 ans après la première législation européenne sur les emballages, la pression environnementale de ces derniers n'a fait qu'augmenter. Pour s'attaquer efficacement à la contribution des emballages aux crises du climat, de la biodiversité et de la pollution plastique, il est nécessaire d'adopter des politiques fortement axées sur la réduction des emballages et de faire des systèmes d'emballages réutilisables la norme. L'utilisation de matières premières pour les emballages doit ainsi diminuer drastiquement et la dépendance aux matières premières fossiles doit être brisée. Près de 10 % de la consommation européenne de pétrole et de gaz est destinée à la production de plastique, dont environ 40 % pour les emballages, comme l'a démontré un rapport de Break Free From Plastic. Mais il ne s'agit pas uniquement de plastique : la production et la consommation négligentes d'emballages jetables en papier (50 % de la consommation européenne de papier est destinée aux emballages), en métal, en verre et en bois, doivent tout autant être corrigées. La proposition de règlement sur les emballages de la Commission n'y parvient pas suffisamment. L'intention derrière la législation est bonne. Il est reconnu que des années d'efforts axés sur le recyclage n'ont pas entraîné de rupture de tendance dans notre utilisation des ressources. C'est pourquoi la Commission formule pour la première fois un objectif de prévention des déchets (article 38), à savoir -5 % en 2030, -10 % en 2035, pour atteindre -15 % de déchets d'emballage générés en 2040. Deux stratégies permettent d'y parvenir : mettre moins d'emballages sur le marché (supprimer l'emballage ou l'alléger) ou remplacer les emballages jetables par des emballages réutilisables. La Commission européenne impose ces objectifs aux États membres, mais omet elle-même d'établir des règles efficaces contre les emballages superflus et inutilement lourds. En ce qui concerne les objectifs de réutilisation (article 26), on constate à nouveau que l'intention est bonne. Mais après la fuite, plus tôt ce mois-ci, d'un projet de réglementation affichant des objectifs nettement plus élevés, la déception est grande. Les objectifs publiés aujourd'hui montrent que la Commission a probablement cédé aux pressions de divers horizons : les objectifs de réutilisation pour 2030, tout comme ceux pour 2040, ont été fortement revus à la baisse. Le secteur de l'emballage a réagi de manière inutilement hostile aux intentions de la Commission, et nous l'appelons donc à s'engager malgré tout dans la transition vers le réemploi. La mentalité du tout-jetable doit définitivement changer afin de réduire fortement l'impact environnemental des emballages. Dans les Q&A relatives au PPWR, la Commission affirme que l'ensemble des mesures permettra de limiter les émissions de gaz à effet de serre en 2030 à 43 millions de tonnes au lieu de 66 millions de tonnes dans un scénario de statu quo, et de placer le secteur sur la voie de la neutralité climatique en 2050. Les justifications de cette dernière conclusion font défaut. Bien que la direction soit bonne, les mesures manquent du niveau d'urgence requis. Nous appelons instamment la Commission européenne, le Conseil européen et le Parlement européen à mener des politiques conformes aux accords visant à limiter le réchauffement climatique à un maximum de 1,5 degré. Analyse de la proposition de règlement sur les emballages D'ici quelques semaines, nous publierons une note de position contenant une analyse complète de la législation. Ci-dessous, nous proposons déjà une brève réaction sur certains des aspects les plus importants de cette législation. Exigences essentielles et applications interdites Un « bilan de qualité » de la Commission européenne datant de 2014 a établi que les exigences essentielles (EE) devaient être formulées de manière plus concrète et être plus faciles à faire respecter. Les EE (également connues sous le nom d'Annexe II de la législation encore en vigueur) visent à fixer des limites aux emballages afin (entre autres) d'éviter l'utilisation inutile de matériaux. Réduire l'utilisation de matériaux d'emballage est le moyen le plus efficace de diminuer leur impact environnemental. Les décideurs politiques sont également tenus, en vertu de la directive-cadre sur les déchets, d'accorder la priorité à cet aspect. Dans la pratique, les EE n'ont encore aucun effet car 1) les critères sont formulés de manière si large qu'il est difficile d'intervenir, et 2) le contrôle impose une charge disproportionnée aux inspections environnementales nationales. Pour pouvoir intervenir sur un emballage non conforme, il faut en effet demander un dossier de produit au fabricant, ce qui déclenche ensuite un échange d'informations, de points de vue, d'avertissements et de promesses. Un tel processus peut facilement prendre des mois, voire des années, pour un seul emballage. Ainsi, nous avions déjà constaté en 2019 que de nombreux emballages d'adoucissants, de flacons de shampoing et de spiritueux sont souvent trop lourds de dizaines, voire de centaines de pour cent. Trois ans plus tard (après des demandes répétées de mise en conformité auprès de l'Inspection de l'environnement humain et des transports), un seul producteur a décidé de modifier son emballage. Le Johnnie Walker Blue Label ne pèse plus 1399 grammes, mais 882 grammes, tandis que le Johnnie Walker Blender’s Batch

En 2020, il y avait en moyenne 177 kilos de déchets d'emballage par Européen, contre 154 kilos en 2010. Près de 30 ans après la première législation européenne sur les emballages, la pression environnementale de ces derniers n'a fait qu'augmenter.

Pour s'attaquer efficacement à la contribution des emballages aux crises du climat, de la biodiversité et de la pollution plastique, il est nécessaire d'adopter des politiques fortement axées sur la réduction des emballages et de faire des systèmes d'emballages réutilisables la norme. L'utilisation de matières premières pour les emballages doit ainsi diminuer drastiquement et la dépendance aux matières premières fossiles doit être brisée.

Près de 10 % de la consommation européenne de pétrole et de gaz est destinée à la production de plastique, dont environ 40 % pour les emballages, comme l'a démontré un rapport de Break Free From Plastic. Mais il ne s'agit pas uniquement de plastique : la production et la consommation négligentes d'emballages jetables en papier (50 % de la consommation européenne de papier est destinée aux emballages), en métal, en verre et en bois, doivent tout autant être corrigées.

La proposition de règlement sur les emballages de la Commission n'y parvient pas suffisamment. L'intention derrière la législation est bonne. Il est reconnu que des années d'efforts axés sur le recyclage n'ont pas entraîné de rupture de tendance dans notre utilisation des ressources. C'est pourquoi la Commission formule pour la première fois un objectif de prévention des déchets (article 38), à savoir -5 % en 2030, -10 % en 2035, pour atteindre -15 % de déchets d'emballage générés en 2040.

Deux stratégies permettent d'y parvenir : mettre moins d'emballages sur le marché (supprimer l'emballage ou l'alléger) ou remplacer les emballages jetables par des emballages réutilisables. La Commission européenne impose ces objectifs aux États membres, mais omet elle-même d'établir des règles efficaces contre les emballages superflus et inutilement lourds.

En ce qui concerne les objectifs de réutilisation (article 26), on constate à nouveau que l'intention est bonne. Mais après la fuite, plus tôt ce mois-ci, d'un projet de réglementation affichant des objectifs nettement plus élevés, la déception est grande. Les objectifs publiés aujourd'hui montrent que la Commission a probablement cédé aux pressions de divers horizons : les objectifs de réutilisation pour 2030, tout comme ceux pour 2040, ont été fortement revus à la baisse. Le secteur de l'emballage a réagi de manière inutilement hostile aux intentions de la Commission, et nous l'appelons donc à s'engager malgré tout dans la transition vers le réemploi. La mentalité du tout-jetable doit définitivement changer afin de réduire fortement l'impact environnemental des emballages.

Dans les Q&A relatives au PPWR, la Commission affirme que l'ensemble des mesures permettra de limiter les émissions de gaz à effet de serre en 2030 à 43 millions de tonnes au lieu de 66 millions de tonnes dans un scénario de statu quo, et de placer le secteur sur la voie de la neutralité climatique en 2050. Les justifications de cette dernière conclusion font défaut.

Bien que la direction soit bonne, les mesures manquent du niveau d'urgence requis. Nous appelons instamment la Commission européenne, le Conseil européen et le Parlement européen à mener des politiques conformes aux accords visant à limiter le réchauffement climatique à un maximum de 1,5 degré.

Analyse de la proposition de règlement sur les emballages

D'ici quelques semaines, nous publierons une note de position contenant une analyse complète de la législation. Ci-dessous, nous proposons déjà une brève réaction sur certains des aspects les plus importants de cette législation.

Exigences essentielles et applications interdites

Un « bilan de qualité » de la Commission européenne datant de 2014 a établi que les exigences essentielles (EE) devaient être formulées de manière plus concrète et être plus faciles à faire respecter. Les EE (également connues sous le nom d' Annexe II de la législation encore en vigueur) visent à fixer des limites aux emballages afin (entre autres) d'éviter l'utilisation inutile de matériaux. Réduire l'utilisation de matériaux d'emballage est le moyen le plus efficace de diminuer leur impact environnemental. Les décideurs politiques sont également tenus, en vertu de la directive-cadre sur les déchets, d'accorder la priorité à cet aspect.

Dans la pratique, les EE n'ont encore aucun effet car 1) les critères sont formulés de manière si large qu'il est difficile d'intervenir, et 2) le contrôle impose une charge disproportionnée aux inspections environnementales nationales. Pour pouvoir intervenir sur un emballage non conforme, il faut en effet demander un dossier de produit au fabricant, ce qui déclenche ensuite un échange d'informations, de points de vue, d'avertissements et de promesses. Un tel processus peut facilement prendre des mois, voire des années, pour un seul emballage. Ainsi, nous avions d'ailleurs constaté en 2019 que de nombreux emballages d'adoucissants, de flacons de shampoing et de spiritueux sont souvent trop lourds de dizaines, voire de centaines de pour cent. Trois ans plus tard (après des demandes répétées de mise en conformité auprès de l'Inspection de l'environnement humain et des transports), un seul producteur a décidé de modifier son emballage. Le Johnnie Walker Blue Label ne pèse plus 1399 grammes, mais 882 gramme, tandis que le Johnnie Walker Blender’s Batch ne pèse que 355 grammes.

La nouvelle proposition d'EE (article 9 et Annexe IV) n'y change pas grand-chose. Les producteurs ne peuvent plus, par exemple, indiquer dans leurs dossiers de produits que le « marketing » ou le « souhait du consommateur » justifient l'utilisation d'emballages supplémentaires, comme c'est le cas actuellement lorsqu'ils suivent la norm EN 13427. Mais cela est assez facile à contourner en indiquant, par exemple, que la quantité supplémentaire d'emballage est nécessaire pour la protection pendant le transport.

Plus fondamentalement, le contrôle et l'application des règles restent une tâche bien trop lourde et donc impossible pour les autorités publiques nationales. La législation ne pourra donc tout simplement pas être appliquée.

Des règles claires sont nécessaires pour les emballages avec des poids maximaux par rapport au contenu et adaptés au matériau d'emballage utilisé : une bouteille de vin en verre n'a par exemple vraiment pas besoin de peser plus de 350 grammes. Des règles aussi claires permettraient enfin à l'inspection de l'environnement d'intervenir fermement. La Commission européenne ignore actuellement la mesure environnementale la plus simple et la plus importante qu'elle pourrait prendre.

Il y a tout de même quelques motifs de satisfaction : ainsi, les emballages plastiques à usage unique pour les fruits et légumes de moins de 1,5 kg seront interdits (sauf utilité démontrée), les emballages plastiques jetables pour les aliments, les boissons et également les mini-portions de sauce dans la restauration seront interdits, tout comme les petits flacons de shampoing en plastique que l'on trouve dans les hôtels.

Objectifs de réemploi et de recharge

Outre les interdictions concernant les produits ci-dessus, des objectifs de réemploi ont également été fixés pour différents groupes de produits. Le passage d'emballages à usage unique à des emballages réutilisables contribue directement à prévenir la consommation de matières premières. En effet, un gobelet utilisé plusieurs fois évite l'usage de nombreux gobelets jetables en plastique ou en papier. Cette transition est donc cruciale pour réduire l'impact environnemental des emballages.

C'est également de cette manière que la Commission conçoit le réemploi dans cette proposition. Le considérant 62 met l'accent sur des exigences minimales pour les systèmes de réemploi en boucle ouverte / boucle fermée. La Commission souhaite ainsi éviter que différents emballages, réutilisables en théorie mais non réutilisés en pratique par le consommateur, n'arrivent sur le marché. Dans le considérant 65, la Commission parle également d'emballages rechargeables (refill). La différence entre emballage réutilisable et recharge semble être qu'un produit est proposé dans un emballage réutilisable, ou qu'il est proposé dans une station de recharge où le consommateur peut apporter son propre contenant.

Une version du PPWR ayant fui en octobre montrait un niveau d'ambition élevé en matière de réemploi (voir figures 1 et 2). Le document divulgué et les objectifs de réemploi relativement élevés ont suscité une réaction vive et négative de la part du monde des affaires. Dans une déclaration commune, publiée par la « European Packaging Value Chain » au nom de plus de 60 fédérations d'entreprises, le secteur se demande si la Commission a bien utilisé une approche fondée sur des preuves pour déterminer ces cibles.

Ils affirment que les objectifs sont irréalistes et disproportionnés. En se référant à des analyses de cycle de vie (ACV) financées par l'industrie, ils soutiennent que les emballages réutilisables ne constituent pas toujours la meilleure option pour le climat et l'environnement. L'industrie du papier et du carton cite également des ACV qui – sur la base d'indicateurs choisis tactiquement – remettent en question le réemploi.

Les objectifs publiés aujourd'hui montrent que la Commission a probablement cédé aux pressions de divers horizons : les objectifs de réutilisation pour 2030, tout comme ceux pour 2040, ont été fortement revus à la baisse. L'article 26, qui définit les objectifs de réemploi et de recharge, stipule que le réemploi comme la recharge comptent pour l'atteinte des objectifs concernant les emballages de boissons et de produits alimentaires. En raison d'une formulation vague, il n'apparaît toutefois pas clairement dans quelle mesure la recharge contribue à éviter les emballages jetables. Nous souhaitons apporter plus de clarté sur ce point dans une analyse ultérieure.

Lors de la présentation de la proposition, MM. Timmermans et Sinkevičius ont souligné qu'il s'agissait absolument d'une proposition révolutionnaire et qu'il ne fallait surtout pas perdre de vue l'objectif global de réduction des déchets de 15 % en 2040 par rapport à 2018. Bien que nous reconnaissions qu'il s'agit d'une attention européenne sans précédent portée à la prévention et au réemploi, le niveau des objectifs et la vitesse à laquelle ils doivent être atteints s'avèrent très décevants. L'horizon fixé par cette proposition est actuellement si restreint que l'Europe sera encore bien loin d'une gestion durable des emballages et des ressources en 2040.

Consigne sur les bouteilles en plastique et les emballages de boissons métalliques

De plus en plus de pays prouvent que les systèmes de consigne sont nécessaires pour lutter contre les déchets sauvages, et pour permettre le réemploi des emballages ainsi qu'un recyclage de haute qualité. Le projet de règlement prévoit que d'ici 2029, des systèmes de consigne pour les bouteilles en plastique et les emballages métalliques de boissons devront être mis en place dans toute l'Europe.

Les règles et exigences minimales sont détaillées à l'article 44 et à l'Annexe X du projet de PPWR. Les pays peuvent être dispensés d'un système de consigne s'ils prouvent qu'ils collectent séparément plus de 90 % des bouteilles en plastique et des canettes au cours des années 2026 et 2027. Aucun pays européen ne disposant pas de système de consigne ne s'approche de ces objectifs.

L'Annexe II indique également que les points de vente sont tenus de reprendre les emballages et de restituer la consigne. C'est important pour le confort du consommateur, mais aussi pour la réalisation et le respect des objectifs. En effet, la législation néerlandaise, qui ne formule pas d'obligation de reprise, a pour conséquence que l'objectif de collecte de 90 % n'est toujours pas atteint et que l'introduction de la consigne sur les canettes au 31 décembre 2022 est compromise.

L'obligation de reprise est également importante pour la transition vers des emballages rechargeables. La proposition stipule à cet égard que les États membres doivent s'efforcer de rendre les systèmes de consigne pour emballages jetables tout aussi accessibles pour les emballages réutilisables.

Emballages recyclables et utilisation de matières recyclées dans les emballages

Les versions précédentes de la législation européenne sur les emballages portaient principalement sur des objectifs de recyclage dans le cadre desquels de plus en plus de déchets d'emballages sont collectés et traités, sans pour autant être réutilisés de manière utile. C'est particulièrement difficile pour les plastiques. Souvent, les déchets d'emballages plastiques sont utilisés dans toutes sortes d'autres produits (de moindre valeur). De ce fait, de nombreuses nouvelles matières premières fossiles sont encore utilisées pour la fabrication de nouveaux emballages plastiques.

La proposition de la Commission tente de s'attaquer à ce problème via l'article 6 concernant la recyclabilité des emballages et l'article 7 qui formule des objectifs de « contenu recyclé » pour les emballages plastiques. Selon l'article 6, les emballages doivent être conçus à partir de 2030 de manière à pouvoir être recyclés et à pouvoir ensuite remplacer les matières premières d'origine. La part obligatoire de matières recyclées est définie comme suit.

À partir de 2030 :

30 % pour les emballages sensibles au contact dont le composant principal est le polyéthylène téréphtalate (PET) ;

10 % pour les emballages sensibles au contact fabriqués à partir de matières plastiques autres que le PET, à l'exception des bouteilles de boissons en plastique à usage unique ;

30 % pour les bouteilles de boissons en plastique à usage unique ;

35 % pour les emballages autres que ceux mentionnés aux points a), b) et c).

À partir de 2040 :

50 % pour les emballages plastiques sensibles au contact ;

65 % pour les bouteilles de boissons en plastique à usage unique ;