Le long chemin vers la consigne aux Pays-Bas : la chronologie

Le samedi 10 mars 2018, la secrétaire d'État Stientje van Veldhoven a informé la Seconde Chambre par le biais d'une lettre concernant l'introduction d'une consigne sur les bouteilles en plastique et sur la circularité de la chaîne d'emballage, avec l'accord-cadre sur les emballages comme point central. Ce même samedi, le journal Trouw publiait une grande interview de la secrétaire d'État sur l'introduction de la consigne sur les bouteilles en plastique.

Dans l'interview, Van Veldhoven affirme avec force que l'approche « d'une manière ou d'une autre, va réussir ». Au printemps 2021, les petites bouteilles en plastique contenant de l'eau et des boissons rafraîchissantes seront consignées, est-il écrit dans la lettre à la Seconde Chambre, à moins que le monde des affaires ne parvienne à réduire de 70 à 90 % le nombre de bouteilles dans l'environnement et à recycler 90 % des petites bouteilles en plastique.

Cet article est un exposé de la décision de la secrétaire d'État et du calendrier menant au printemps 2021, moment auquel les petites bouteilles en plastique devront être consignées si le monde des affaires n'atteint pas les objectifs. L'article aborde le contexte dans lequel la décision a été prise et le débat politique qui a suivi. Là où subsistent des incertitudes concernant le processus menant au printemps 2021, l'article s'efforce de les souligner le plus soigneusement possible.

La motion de pétition

Pour comprendre la lettre de la secrétaire d'État, il est utile de revenir d'abord sur l'origine de la « motion de pétition » du Plastic Soup Surfer. En 2016, Merijn Tinga, alias le Plastic Soup Surfer, a en effet lancé une collecte de signatures afin de mettre, via une initiative citoyenne, le sujet de la consigne à l'ordre du jour de la Seconde Chambre.

Avec 55 000 cœurs en sucre, Merijn s'est rendu à la Seconde Chambre le 14 février 2017 et a présenté autant de signatures au monde politique. Les politiciens présents, parmi lesquels Agnes Mulder (CDA), Carla Dik-Faber (CU), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Henk Krol (50PLUS), Stientje van Veldhoven (D66), Erik Ziengs (VVD), Tjeerd van Dekken (PvdA), Eric Smaling (SP) et Esther Ouwehand, ont également été invités sur place à se rallier à l'objectif de réduire de 90 % le nombre de bouteilles en plastique dans l'environnement en l'espace de 3 ans. Cet objectif a été approuvé par tous les politiciens présents.

Deux jours plus tard, le 16 février 2017, s'est tenue la consultation générale périodique sur l'économie circulaire. C'était la dernière « AO » avant les élections du 15 mars 2017. L'initiative du Plastic Soup Surfer figurait notamment à l'ordre du jour. Lors de cette consultation, Eric Smaling (SP) a qualifié l'action de Merijn de « motion de pétition » et, au cours de la même réunion, l'ancienne secrétaire d'État Sharon Dijksma (PvdA) s'est engagée à ce que le gouvernement reprenne l'objectif de cette « motion virtuelle », ce qui constituait probablement d'emblée une première dans l'histoire parlementaire. Dijksma s'est également engagée à présenter, pour l'automne 2017, une proposition visant à réduire de 90 % les petites bouteilles en plastique dans les déchets sauvages en 3 ans. Dijksma a aussi souligné que le large soutien apporté à cet objectif signifiait que la Seconde Chambre réclamait des mesures supplémentaires.

Dans sa lettre du 23 mai 2017, la secrétaire d'État Dijksma aborde la mise en œuvre de la « motion de pétition ». Elle y indique également que les incitations par les prix, telles que la consigne, ne peuvent être exclues pour atteindre l'objectif. La secrétaire d'État a aussi affirmé qu'elle serait en mesure de se prononcer de manière étayée sur la faisabilité de la motion de pétition d'ici la fin de l'année 2017. D'ici là, l'étude en cours sur les coûts et les effets de la consigne devrait également être finalisée.

Le cabinet Rutte III a prêté serment le 26 octobre 2017, Stientje van Veldhoven succédant alors à la secrétaire d'État Sharon Dijksma.

L'étude sur la consigne

Le 31 août 2017, Dijksma a informé la Seconde Chambre par lettre de l'étude « Coûts et effets de la consigne sur les petites bouteilles et canettes en plastique ». Cette étude avait été promise lors de l'AO Économie Circulaire du 5 octobre 2016 et a été réalisée par CE Delft.

La lettre décrit brièvement quelques résultats de l'étude, qui se penche spécifiquement sur la situation néerlandaise en envisageant l'extension du système actuel. Les chercheurs concluent que la consigne sur les petites bouteilles et les canettes entraîne une diminution de ces produits dans les déchets sauvages de l'ordre de 70 à 90 %. La lettre indique également que les coûts de l'extension d'un système de consigne « peuvent varier de 10 millions d'euros à 110 millions d'euros par an selon la variante choisie ».

La lettre omet de mentionner que, grâce aux bouteilles non retournées et aux tickets non encaissés, le système de consigne génère également des revenus qui varient de 31 millions d'euros à 121 millions d'euros par an selon la variante choisie. Ces revenus contribuent à compenser les coûts susmentionnés pour les entreprises.

La lettre ne mentionne pas non plus que l'extension de la consigne entraîne une économie sur la collecte via les systèmes actuels (par ex. Plastic Heroes) de l'ordre de 5,5 millions d'euros.

Le samedi 10 mars 2018, la secrétaire d'État Stientje van Veldhoven a informé la Seconde Chambre par le biais d'une lettre concernant l'introduction d'une consigne sur les bouteilles en plastique et sur la circularité de la chaîne d'emballage, avec l'accord-cadre sur les emballages comme point central. Ce même samedi, le journal Trouw publiait une grande interview de la secrétaire d'État sur l'introduction de la consigne sur les bouteilles en plastique.

Dans l'interview, Van Veldhoven affirme avec force que l'approche « d'une manière ou d'une autre, va réussir ». Au printemps 2021, les petites bouteilles en plastique contenant de l'eau et des boissons rafraîchissantes seront consignées, est-il écrit dans la lettre à la Seconde Chambre, à moins que le monde des affaires ne parvienne à réduire de 70 à 90 % le nombre de bouteilles dans l'environnement et à recycler 90 % des petites bouteilles en plastique.

Cet article est un exposé de la décision de la secrétaire d'État et du calendrier menant au printemps 2021, moment auquel les petites bouteilles en plastique devront être consignées si le monde des affaires n'atteint pas les objectifs. L'article aborde le contexte dans lequel la décision a été prise et le débat politique qui a suivi. Là où subsistent des incertitudes concernant le processus menant au printemps 2021, l'article s'efforce de les souligner le plus soigneusement possible.

La motion de pétition

Pour comprendre la lettre de la secrétaire d'État, il is utile de revenir d'abord sur l'origine de la « motion de pétition » du Plastic Soup Surfer. En 2016, Merijn Tinga, alias le Plastic Soup Surfer, a en effet lancé une collecte de signatures afin de mettre, via une initiative citoyenne, le sujet de la consigne à l'ordre du jour de la Seconde Chambre.

Avec 55 000 cœurs en sucre, Merijn s'est rendu à la Seconde Chambre le 14 février 2017 et a présenté autant de signatures au monde politique. Les politiciens présents, parmi lesquels Agnes Mulder (CDA), Carla Dik-Faber (CU), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Henk Krol (50PLUS), Stientje van Veldhoven (D66), Erik Ziengs (VVD), Tjeerd van Dekken (PvdA), Eric Smaling (SP) et Esther Ouwehand, ont également été invités sur place à se rallier à l'objectif de réduire de 90 % le nombre de bouteilles en plastique dans l'environnement en l'espace de 3 ans. Cet objectif a été approuvé par tous les politiciens présents.

Deux jours plus tard, le 16 février 2017, s'est tenue la consultation générale périodique sur l'économie circulaire. C'était la dernière « AO » avant les élections du 15 mars 2017. L'initiative du Plastic Soup Surfer figurait notamment à l'ordre du jour. Lors de cette consultation, Eric Smaling (SP) a qualifié l'action de Merijn de « motion de pétition » et, au cours de la même réunion, l'ancienne secrétaire d'État Sharon Dijksma (PvdA) s'est engagée à ce que le gouvernement reprenne l'objectif de cette « motion virtuelle », ce qui constituait probablement d'emblée une première dans l'histoire parlementaire. Dijksma s'est également engagée à présenter, pour l'automne 2017, une proposition visant à réduire de 90 % les petites bouteilles en plastique dans les déchets sauvages en 3 ans. Dijksma a aussi souligné que le large soutien apporté à cet objectif signifiait que la Seconde Chambre réclamait des mesures supplémentaires.

Dans la lettre du 23 mai 2017, la secrétaire d'État Dijksma aborde la mise en œuvre de la « motion de pétition ». Elle y indique également que les incitations par les prix, telles que la consigne, ne peuvent être exclues pour atteindre l'objectif. La secrétaire d'État a aussi affirmé qu'elle serait en mesure de se prononcer de manière étayée sur la faisabilité de la motion de pétition d'ici la fin de l'année 2017. D'ici là, l'étude en cours sur les coûts et les effets de la consigne devrait également être finalisée.

Le cabinet Rutte III a prêté serment le 26 octobre 2017, Stientje van Veldhoven succédant alors à la secrétaire d'État Sharon Dijksma via Stientje van Veldhoven.

L'étude sur la consigne

Le 31 août 2017, Dijksma a informé la Seconde Chambre par lettre de l'étude « Coûts et effets de la consigne sur les petites bouteilles et canettes en plastique ». Cette étude avait été promise lors de l'AO Économie Circulaire du 5 octobre 2016 et a été réalisée par CE Delft.

La lettre décrit brièvement quelques résultats de l'étude, qui se penche spécifiquement sur la situation néerlandaise en envisageant l'extension du système actuel. Les chercheurs concluent que la consigne sur les petites bouteilles et les canettes entraîne une diminution de ces produits dans les déchets sauvages de l'ordre de 70 à 90 %. La lettre indique également que les coûts de l'extension d'un système de consigne « peuvent varier de 10 millions d'euros à 110 millions d'euros par an selon la variante choisie ».

La lettre omet de mentionner que, grâce aux bouteilles non retournées et aux tickets non encaissés, le système de consigne génère également des revenus qui varient de 31 millions d'euros à 121 millions d'euros par an selon la variante choisie. Ces revenus contribuent à compenser les coûts susmentionnés pour les entreprises.

La lettre ne mentionne pas non plus que l'extension de la consigne entraîne une économie sur la collecte via les systèmes actuels (par ex. Plastic Heroes) de l'ordre de 5,5 millions d'euros à 8,0 millions d'euros par an selon la variante choisie.

L'étude chiffre également l'extension de la consigne à une réduction de CO2 de l'ordre de 3,5 millions d'euros à 27,0 millions d'euros par an selon la variante choisie et selon le coût attribué au CO2. Une économie supplémentaire de 3 millions d'euros à 10 millions d'euros est estimée du fait que les municipalités devront vider moins souvent les poubelles publiques.

Enfin, l'étude indique que les municipalités peuvent économiser chaque année jusqu'à 80 millions d'euros de plus sur le nettoyage des déchets sauvages. Cette économie est réalisée si les municipalités continuent de viser le même niveau de propreté qu'avant l'introduction de la consigne. Le nettoyage se fera alors moins fréquemment. L'économie maximale dépend donc des choix faits par les communes, mais ce montant indique bien les dépenses qui n'auront plus à être engagées pour le ramassage des petites bouteilles en plastique et des canettes.

Aucun des revenus et des économies de coûts mentionnés ci-dessus ne figure dans la lettre de Dijksma, qui donnait donc une image incomplète et déformée des coûts et bénéfices réels de l'introduction de la consigne.

L'analyse de CE Delft montrant que la consigne permet de réduire de 70 % à 90 % le nombre de bouteilles et de canettes dans les déchets sauvages est importante. Cette fourchette est basée sur des mesures effectuées aux États-Unis et au Danemark. L'étude de CE Delft n'a pas tenté d'expliquer pourquoi l'efficacité de la consigne varie d'un État américain à l'autre et par rapport au Danemark, mais cela peut dépendre, par exemple, du montant de la consigne et de la facilité avec laquelle les bouteilles et canettes peuvent être rapportées.

Grâce à l'étude de CE Delft, la consigne est le seul moyen identifié comme pouvant réaliser l'objectif de la « motion de pétition » de réduire de 90 % les bouteilles dans les déchets sauvages en 3 ans, éventuellement avec des politiques d'accompagnement supplémentaires si l'efficacité s'avère inférieure à 90 %.

Schoon Belonen (Récompense Propre)

La lettre du 23 mai 2017 évoque également un autre type d'incitation par le prix que la consigne. Sous le nom de Schoon Belonen, la Fondation Nature & Environnement, la VNG (Association des Communes Néerlandaises) et le secteur de l'emballage ont pris l'initiative de tester concrètement des systèmes de récompense pour les bouteilles et les canettes. Dans ce cadre, les écoles et les associations ont reçu une compensation collective ou une contrepartie pour les bouteilles et canettes qu'elles collectaient. 102 municipalités se sont inscrites pour le projet pilote et, en fin de compte, 77 municipalités y ont effectivement participé selon les initiateurs.

Dans la lettre du 18 juin 2015 adressée à la Seconde Chambre, la secrétaire d'État Wilma Mansveld (PvdA) évoque pour la première fois une approche nationale des déchets sauvages. Une partie de cette approche consiste à développer un système de prime de retour pour les petites bouteilles en PET et les canettes. Dans cette lettre, Mansveld indique qu'il a été « demandé à toutes les parties de réfléchir à une approche créative pour les petites bouteilles en PET et les canettes ». Dans une annexe à la lettre (« Proposition de coalition pour l'emballage », date : 16 juin 2015), l'Afvalfonds, la VNG, la NVRD et la Fondation Nature & Environnement proposent de présenter un plan d'action avant le 1er octobre 2015, dans lequel les parties concernées « réaliseront diverses expérimentations approfondies dans les quartiers, districts et villages pour la collecte des petites bouteilles en PET, des canettes de boissons et éventuellement d'autres matériaux d'emballage ». Sur la base de ce projet pilote, un plan à l'échelle nationale devrait être mis en place d'ici le 1er janvier 2018, selon la lettre de la « coalition pour l'emballage ».

Dans la lettre du 14 octobre 2015 adressée à la Seconde Chambre, Mansveld présente le plan d'action de la coalition pour l'emballage. Le projet Schoon Belonen débuterait le 1er janvier 2016 et le pilote serait évalué fin 2017. Lors de la VAO Matières Premières et Déchets du 1er septembre 2015, une motion des députées Yasmin Çegerek et Stientje Van Veldhoven a été déposée et finalement adoptée. La motion demande de « garantir une conception solide de l'étude en assurant notamment une définition scientifiquement fondée du cadre de recherche, une bonne mesure de référence et un suivi adéquat, avec une déclaration d'approbation de la conception, des données de mesure et des conclusions par un organisme indépendant ». La secrétaire d'État Mansveld a ensuite demandé à Rijkswaterstaat d'agir en tant que tiers indépendant pour élaborer la mesure de référence et le suivi ultérieur afin de déterminer l'effet du projet pilote Schoon Belonen.

Comme convenu, l'évaluation du projet pilote Schoon Belonen par Rijkswaterstaat a été remise fin 2017. Parallèlement à la lettre du 28 novembre 2017, la secrétaire d'État Stientje van Veldhoven a envoyé le rapport correspondant « Rapport de suivi du projet pilote Schoon Belonen » à la Seconde Chambre.

Le cœur de l'évaluation porte sur la question de savoir si le projet pilote Schoon Belonen a entraîné une diminution du nombre de bouteilles et de canettes dans les déchets sauvages des municipalités participantes. Pour ce faire, des mesures de référence sur le nombre de bouteilles et de canettes dans les déchets sauvages ont été réalisées en mai 2016 (mesure 1) et septembre 2016 (mesure 2). En mai 2017 (mesure 1) et septembre 2017 (mesure 2), le nombre de bouteilles et de canettes dans les déchets sauvages a de nouveau été mesuré dans les municipalités participant au pilote. En comparant les résultats de 2017 avec ceux de 2016, on évaluerait l'effet du projet pilote.

Pour la mesure 1, une légère augmentation du nombre de bouteilles et de canettes a été observée en 2017. Pour la mesure 2, on a constaté une baisse de 19 % des bouteilles en PET et de 36 % des canettes dans les déchets sauvages. Sur la base de la mesure 1, il ne semble donc pas y avoir d'effet positif, mais sur la base de la mesure 2, le projet pilote semble produire un effet positif significatif. Rijkswaterstaat a ensuite comparé les résultats avec le suivi national plus large, donc également avec les zones où le projet pilote n'a pas été mené. Il en est ressorti que, durant la période de la mesure 1, on a trouvé 2 à 3 % de bouteilles et canettes en plus sur l'ensemble du pays. Durant la période de la mesure 2, une baisse de 36 % a été observée tant pour les bouteilles que pour les canettes. En comparant les résultats du projet pilote avec les résultats nationaux, il s'est avéré qu'aucun effet positif global significatif du pilote n'a été observé. Un effet positif a pu être constaté uniquement à proximité immédiate des écoles et associations participantes (une part très limitée de la surface municipale).

Bien que les résultats du projet pilote Schoon Belonen ne montrent guère d'effet positif sur les déchets sauvages, les initiateurs soutiennent, dans la lettre du 17 novembre 2018 adressée à la secrétaire d'État, que les résultats du projet offrent des pistes de réflexion

pour intégrer des éléments de Schoon Belonen dans l'approche nationale globale des déchets sauvages. Schoon Belonen aurait en effet un impact positif sur l'engagement citoyen.

La secrétaire d'État Dijksma indiquait déjà en 2017 que les incitations financières ne pouvaient être exclues pour atteindre l'objectif de 90 % de bouteilles en plastique en moins dans l'environnement en 3 ans. L'étude de CE Delft sur les coûts et les effets de la consigne a montré que celle-ci pouvait aider à atteindre cet objectif. L'évaluation de Schoon Belonen montre que cette « alternative à la consigne » a un impact minimal sur les déchets sauvages.

La demande pour l'introduction de la consigne augmente

En 2012, l'ancien secrétaire d'État Joop Atsma (CDA) avait convenu avec le secteur d'activité que la consigne sur les grandes bouteilles pourrait être supprimée, à condition de respecter sept conditions. Ces conditions sont fixées dans l'Accord-cadre sur les emballages. En 2015, sa successeure Wilma Mansveld a conclu que le monde des affaires n'avait pas respecté la condition de retirer les emballages en PVC des supermarchés, ce qui a définitivement empêché la suppression de la consigne.

Depuis lors, le soutien à l'extension de la consigne a grandi. Les 55 000 signatures collectées par le Plastic Soup Surfer en sont un signe. De même, les sondages réalisés auprès de la population néerlandaise montrent que l'adhésion est très large et ne cesse de croître.

Fin 2016, l'émission Radar a mené une enquête auprès de 1 500 membres de son propre panel, révélant que 74 % soutenaient l'extension de la consigne aux petites bouteilles en plastique et aux canettes.

Début 2018, Radar a de nouveau demandé à 40 000 membres de son panel test ce qu'ils pensaient de l'extension de la consigne. Cette fois, 80 % ont répondu favorablement.

Début 2018 également, l'association de consommateurs Consumentenbond a demandé à 2 000 membres leur avis sur l'extension de la consigne. 84 % des personnes interrogées ont réagi positivement à l'extension pour les petites bouteilles et 75 % soutiennent l'extension de la consigne aux canettes.

Enfin, début 2018, Recycling Netwerk (GfK, 24 979 répondants) et EenVandaag (33 270 répondants du panel d'opinion d'EenVandaag) ont interrogé les électeurs des différents partis politiques sur leur soutien à la consigne. Les résultats de ces sondages se confortent mutuellement. Respectivement 79 % (GfK) et 78 % (EenVandaag) des personnes interrogées soutiennent l'extension de la consigne. Le soutien est également fort parmi les électeurs des partis gouvernementaux. Au CDA, selon les deux sondages, 83 % sont favorables à l'extension, et au VVD, ce chiffre est de 79 % (GfK) et 72 % (EenVandaag). Chez D66 (85 % GfK ; 89 % EenVandaag) et ChristenUnie (85 % pour GfK comme pour EenVandaag), le soutien à l'extension de la consigne est extrêmement fort.