Le Programme National d'Économie Circulaire veut-il désormais utiliser plus de matières premières ?

Le Programme National pour l'Économie Circulaire (NPCE) qui vient de paraître contient de nombreux points positifs. Ainsi, les voies de conseil pour les groupes de produits prioritaires fournissent des élans précieux (chap. 3), des mesures de soutien pour ces groupes de produits et d'autres sont essentielles (chap. 4), et une bonne gouvernance pour la politique d'économie circulaire est une priorité (chap. 5). La tarification des dommages environnementaux causés par les produits, ainsi que les exigences de réparabilité et de conception, sont également d'excellentes mesures. Peut-être devrions-nous nous attarder plus longuement sur tous les bons aspects du NPCE. Nous souhaitons cependant attirer l'attention ici sur les raisons pour lesquelles ce nouveau plan politique circulaire suscite tout de même des inquiétudes chez Recycling Netwerk Benelux (RNB). Par rapport au précédent programme politique gouvernemental néerlandais, Pays-Bas circulaires en 2050 datant de 2016, l'ambition du NPCE pour la politique d'économie circulaire a en effet changé. De facto, la nouvelle ambition constitue un (grand) pas en arrière. Cela nécessite naturellement une introduction et des explications. Le NPCE veut réduire les déchets et la pression environnementale via l'utilisation des matières premières. Dans la préface de la secrétaire d'État Vivianne Heijnen, on trouve une phrase significative : « Les Pays-Bas veulent être entièrement circulaires d'ici 2050, avec le moins de déchets possible et sans gaspillage inutile de matières premières ». Comment cela, « sans gaspillage inutile de matières premières » ? Dans les Pays-Bas circulaires en 2050, il était encore question d'une réduction substantielle de l'utilisation de métaux primaires, de minéraux et de matières premières fossiles, à savoir une réduction de moitié avant 2030 et une circularité totale d'ici 2050. La secrétaire d'État mentionne les déchets avant les matières premières. Cela ne signifie peut-être rien, mais donne l'impression que la réduction des déchets est plus importante que la réduction des matières premières. De plus, il manque une explication sur ce que l'on entend par « sans gaspillage inutile de matières premières ». Pris au sens littéral, cela concerne en réalité également les déchets. Le gaspillage concerne en effet des matières premières extraites mais qui ne sont plus (ou pas) utilisées. Des déchets qu'il faut donc éviter. Cela a peu de rapport avec la réduction de l'utilisation des matières premières en tant que telle. Le langage ambigu de la secrétaire d'État soulève ici pour le moins des questions sur ce qu'elle vise exactement. Le résumé du NPCE indique ensuite que la transition vers l'économie circulaire vise « ... à contribuer, par l'utilisation des matières premières, à l'enjeu climatique, à l'enjeu de la biodiversité, à la création d'un environnement propre et d'un cadre de vie sûr et propre, et à contribuer à la sécurité d'approvisionnement en matières premières. Dans une économie circulaire, seules des matières premières secondaires, des biomatériaux durables et des matières premières primaires réutilisables sont pratiquement en circulation. Les produits sont produits, distribués et consommés au sein de cycles fermés. Ainsi, la valeur des matières premières, des matériaux et des produits est préservée le plus longtemps possible, de sorte qu'il n'y a presque plus de déchets. ». Cette citation affirme que modifier notre utilisation des matières premières est important pour en réduire l'impact environnemental, et pour sécuriser la sécurité d'approvisionnement en matières premières. Elle communique également que la fermeture des cycles de produits est un moyen efficace pour y parvenir, également pour prévenir les déchets. Comme si la circulation infinie d'une quantité illimitée de matériaux secondaires était l'essence même de l'économie circulaire. Ce faisant, elle passe à nouveau complètement sous silence la nécessité d'utiliser drastiquement moins de matières premières. Moins de matières premières n'est plus l'objectif, mais plus de matières premières est le point de départ du NPCE. La page 18 du NPCE explique pourquoi les objectifs de réduction précédents concernant l'utilisation des matières premières aux Pays-Bas ont été abandonnés. En résumé, « En fin de compte, [il s'agit] de contribuer, par l'utilisation des matières premières, à l'enjeu climatique, à l'enjeu de la biodiversité, à la création d'un environnement propre et d'un cadre de vie sûr et propre, et de contribuer à la sécurité d'approvisionnement en matières premières. » Pour être tout à fait clair : le RNB s'efforce depuis des années de faire quelque chose (notamment) par le biais de notre utilisation des matières premières contre la liste croissante des problèmes environnementaux urgents. Il ne s'agit pas seulement du climat et de la biodiversité, et des déchets certes, mais aussi de l'azote, des déchets sauvages et de la soupe plastique. C'est pourquoi le RNB mise fortement sur, par exemple, la réduction des emballages inutiles (comme pour les fruits & légumes), la promotion des emballages réutilisables (comme dans le secteur du commerce électronique ; via le partenariat Mission Reuse) et l'introduction généralisée de la consigne comme condition préalable pour que le recyclage aujourd'hui, puis le réemploi demain, se développent correctement. Le RNB soutient donc pleinement l'ambition du NPCE de s'attaquer aux problèmes environnementaux par le biais de l'utilisation des matières premières. Qu'un rôle soit également accordé à la sécurité d'approvisionnement est logique. Ce qui inquiète le RNB, c'est donc que l'utilisation de moins de matières premières en tant que telle ne soit plus un objectif dans le NPCE, et ne fasse plus partie de l'analyse du problème. C'était pourtant le cas dans les Pays-Bas circulaires en 2050. L'augmentation de l'utilisation des matières premières y est encore décrite comme une « [De plus, ce] développement [… qui peut …] conduire

Le Programme National pour l'Économie Circulaire (NPCE) qui vient de paraître contient de nombreux points positifs. Ainsi, les voies de conseil pour les groupes de produits prioritaires fournissent des élans précieux (chap. 3), des mesures de soutien pour ces groupes de produits et d'autres sont essentielles (chap. 4), et une bonne gouvernance pour la politique d'économie circulaire est une priorité (chap. 5). La tarification des dommages environnementaux causés par les produits, ainsi que les exigences de réparabilité et de conception, sont également d'excellentes mesures.

Peut-être devrions-nous nous attarder plus longuement sur tous les bons aspects du NPCE. Nous souhaitons cependant attirer l'attention ici sur les raisons pour lesquelles ce nouveau plan politique circulaire suscite tout de même des inquiétudes chez Recycling Netwerk Benelux (RNB). Par rapport au précédent programme politique gouvernemental néerlandais, Pays-Bas circulaires en 2050 datant de 2016, l'ambition du NPCE pour la politique d'économie circulaire a en effet changé. De facto, la nouvelle ambition constitue un (grand) pas en arrière. Cela nécessite naturellement une introduction et des explications.

Le NPCE veut réduire les déchets et la pression environnementale via l'utilisation des matières premières

Dans la préface de la secrétaire d'État Vivianne Heijnen, on trouve une phrase significative : « Les Pays-Bas veulent être entièrement circulaires d'ici 2050, avec le moins de déchets possible et sans gaspillage inutile de matières premières ». Comment cela, « sans gaspillage inutile de matières premières » ? Dans les Pays-Bas circulaires en 2050, il était encore question d'une réduction substantielle de l'utilisation de métaux primaires, de minéraux et de matières premières fossiles, à savoir une réduction de moitié avant 2030 et une circularité totale d'ici 2050.

La secrétaire d'État mentionne les déchets avant les matières premières. Cela ne signifie peut-être rien, mais donne l'impression que la réduction des déchets est plus importante que la réduction des matières premières. De plus, il manque une explication sur ce que l'on entend par « sans gaspillage inutile de matières premières ». Pris au sens littéral, cela concerne en réalité également les déchets. Le gaspillage concerne en effet des matières premières extraites mais qui ne sont plus (ou pas) utilisées. Des déchets qu'il faut donc éviter. Cela a peu de rapport avec la réduction de l'utilisation des matières premières en tant que telle. Le langage ambigu de la secrétaire d'État soulève ici pour le moins des questions sur ce qu'elle vise exactement.

Le résumé du NPCE indique ensuite que la transition vers l'économie circulaire vise « ... à contribuer, par l'utilisation des matières premières, à l'enjeu climatique, à l'enjeu de la biodiversité, à la création d'un environnement propre et d'un cadre de vie sûr et propre, et à contribuer à la sécurité d'approvisionnement en matières premières. Dans une économie circulaire, seules des matières premières secondaires, des biomatériaux durables et des matières premières primaires réutilisables sont pratiquement en circulation. Les produits sont produits, distribués et consommés au sein de cycles fermés. Ainsi, la valeur des matières premières, des matériaux et des produits est préservée le plus longtemps possible, de sorte qu'il n'y a presque plus de déchets. ».

Cette citation affirme que modifier notre utilisation des matières premières est important pour en réduire l'impact environnemental, et pour sécuriser la sécurité d'approvisionnement en matières premières. Elle communique également que la fermeture des cycles de produits est un moyen efficace pour y parvenir, également pour prévenir les déchets. Comme si la circulation infinie d'une quantité illimitée de matériaux secondaires était l'essence même de l'économie circulaire. Ce faisant, elle passe à nouveau complètement sous silence la nécessité d'utiliser drastiquement moins de matières premières.

Moins de matières premières n'est plus l'objectif, mais plus de matières premières est le point de départ du NPCE

La page 18 du NPCE explique pourquoi les objectifs de réduction précédents concernant l'utilisation des matières premières aux Pays-Bas ont été abandonnés. En résumé, « En fin de compte, [il s'agit] de contribuer, par l'utilisation des matières premières, à l'enjeu climatique, à l'enjeu de la biodiversité, à la création d'un environnement propre et d'un cadre de vie sûr et propre, et de contribuer à la sécurité d'approvisionnement en matières premières. »

Pour être tout à fait clair : le RNB s'efforce depuis des années de faire quelque chose (notamment) par le biais de notre utilisation des matières premières contre la liste croissante des problèmes environnementaux urgents. Il ne s'agit pas seulement du climat et de la biodiversité, et des déchets certes, mais aussi de l'azote, des déchets sauvages et de la soupe plastique. C'est pourquoi le RNB mise fortement sur, par exemple, la réduction des emballages inutiles (comme pour les fruits & légumes), la promotion des emballages réutilisables (comme dans le secteur du commerce électronique ; via le partenariat Mission Reuse) et l'introduction généralisée de la consigne comme condition préalable pour que le recyclage aujourd'hui, puis le réemploi demain, se développent correctement.

Le RNB soutient donc pleinement l'ambition du NPCE de s'attaquer aux problèmes environnementaux par le biais de l'utilisation des matières premières. Qu'un rôle soit également accordé à la sécurité d'approvisionnement est logique.

Ce qui inquiète le RNB, c'est donc que l'utilisation de moins de matières premières en tant que telle ne soit plus un objectif dans le NPCE, et ne fasse plus partie de l'analyse du problème. C'était pourtant le cas dans les Pays-Bas circulaires en 2050. L'augmentation de l'utilisation des matières premières y est encore décrite comme une « [De plus, ce] développement [… qui peut …] conduire à une inégalité croissante dans l'accès aux matières premières, dont les populations les plus pauvres subissent le plus d'inconvénients. Cela affecte la (non-)réalisation des Objectifs de Développement Durable (ODD). ».

Le NPCE dit concrètement que « [En somme,] notre économie de demain exige davantage de matières premières et d'autres types de matières premières que notre économie actuelle. Pour certaines matières premières, y compris les matières premières critiques, les stratégies circulaires à court terme ne pourront pas répondre à la demande croissante, et il faudra en mettre davantage en circulation. ».

Les Pays-Bas circulaires en 2050 veulent diviser par deux notre utilisation de métaux primaires, de minéraux et de matières premières fossiles avant 2030 et être totalement circulaires d'ici 2050. Le NPCE mise sur une augmentation de notre consommation future de matières premières. Le résumé du NPCE explique que « entièrement circulaire » en 2050 signifie « Les effets environnementaux de l'utilisation des matières premières dans une économie circulaire, donc de toute la production et consommation néerlandaise, s'inscrivent alors dans les 'limites planétaires'. ». Une économie circulaire avec plus de matières premières, mais dans le respect des limites planétaires, nous semble incompatible.

Le mois dernier encore, lors d'un entretien avec les partis de gauche et de la coalition à la Chambre des représentants, le professeur Jason Hickel du mouvement de la Décroissance a fustigé le réalisme d'une croissance de la production dans les limites planétaires. C'était après la publication du NPCE. Les recommandations déjà anciennes du Panel international des ressources des Nations Unies vont dans le même sens.

Une utilisation accrue des matières premières s'accorde mal avec un partage équitable de la prospérité

Dans ses Perspectives des ressources mondiales de 2019, le Panel international des ressources des Nations Unies se penche sur l'évolution de l'utilisation mondiale des matières premières. Il montre que l'extraction de matières premières dans le monde a plus que triplé depuis 1970, et que ce sont surtout les pays à haut revenu qui en tirent profit au détriment des pays à faible revenu. Selon le panel, l'utilisation des matières premières dans les pays à haut revenu doit et peut diminuer de manière à ce que les pays à faible revenu puissent bénéficier équitablement d'une prospérité toujours croissante, mais dans le respect des limites planétaires.

Contrairement au NPCE, donc, mais en phase avec les Pays-Bas circulaires en 2050, le Panel international des ressources préconise une réduction de l'utilisation des matières premières dans les pays riches comme les Pays-Bas. L'Agence néerlandaise d'évaluation environnementale (PBL), dans son Rapport d'évaluation sur l'économie circulaire intégrée 2023 (ICER-2023), parle également d'une « réduction radicale et d'une utilisation plus efficace des matières premières ». Le Conseil économique et social (SER) évoque lui aussi une réduction de l'utilisation des matières premières dans son avis récent. Le RNB ne comprend donc pas pourquoi le NPCE part désormais du principe que la croissance de l'utilisation des matières premières aux Pays-Bas est nécessaire et souhaitable. Le RNB ne comprend pas non plus comment le NPCE, malgré une utilisation accrue des matières premières, pense pouvoir s'inscrire dans les limites planétaires.

Les matières premières biosourcées ne sont pas non plus disponibles de manière illimitée

Les objectifs de réduction pour 2030 and 2050 dans les Pays-Bas circulaires en 2050 concernent une réduction de l'utilisation primaire de métaux, de minéraux et de matières premières fossiles, désignés brièvement par le terme de matières premières abiotiques. Cela concerne à la fois les matières premières elles-mêmes et les nouveaux matériaux (primaires) qui en sont issus.

Les Pays-Bas circulaires en 2050 voulaient atteindre une baisse de l'utilisation des matières premières abiotiques via trois objectifs stratégiques. Deux d'entre eux concernent une utilisation plus efficace des matières premières dans les chaînes de produits existantes (1er objectif) et nouvelles (3e objectif). Le deuxième objectif vise à remplacer les matières premières fossiles, critiques et produites de manière non durable par des matières premières produites durablement, renouvelables et largement disponibles.

Pour ce 2e objectif stratégique, l'objectif de substitution, on fait souvent référence au remplacement par des matières premières d'origine biologique (soit des matières premières biotiques, bio-matières ou biomasse). L'agenda de transition Biomasse et Alimentation de 2018 souligne toutefois que la biomasse n'est pas non plus disponible de manière illimitée (en tout cas pas de la façon dont elle est produite actuellement). Avec la croissance démographique mondiale et l'augmentation du niveau de vie, la demande alimentaire augmente, et la transition énergétique sollicite déjà fortement la biomasse. De plus, la disponibilité des terres pour la production de denrées alimentaires et de biomasse est limitée, car de l'espace est également nécessaire pour les loisirs ainsi que pour la conservation et la restauration de la biodiversité. La capacité de charge écologique de la Terre est déjà dépassée par la nature et l'ampleur de l'agriculture actuelle. L'agenda de transition Biomasse et Alimentation est très clair sur ce point.

En résumé, le point de départ d'une utilisation accrue des matières premières, et l'ambition de rester ainsi dans les limites planétaires, restent largement discutables. Le NPCE semble faire preuve de vœux pieux.

« Plus de matières premières » ne rime pas avec une empreinte matières plus faible

Les Pays-Bas circulaires en 2050 ont toujours pour objectif principal la réduction des matières premières. Le NPCE remplace cela par un cadre de quatre nouveaux objectifs principaux à préciser ultérieurement. Ces quatre objectifs principaux, qualifiés d'objectifs d'impact, concernent 1) La lutte contre le changement climatique, 2) La restauration de la biodiversité, 3) Un environnement et un cadre de vie plus propres, et 4) Une plus grande sécurité d'approvisionnement en matières premières.

Pour 2050, le NPCE souhaite que « en tout cas, l'utilisation des matières premières pour la production et la consommation néerlandaises soit réduite de telle sorte qu'elle s'inscrive dans les limites planétaires et l' 'espace opérationnel sûr' qui en découle pour les Pays-Bas (…). ». Cela semble conforme à ce que le Panel international des ressources affirme dans ses Perspectives des ressources mondiales de 2019 (voir ci-dessus). Cet espace opérationnel sûr pour les Pays-Bas doit alors permettre une répartition équitable et mondiale de la prospérité. Le NPCE n'en dit rien de plus.

Le NPCE veut étudier comment l'utilisation des matières premières et son impact environnemental sont liés. Cela doit donner un aperçu du lien entre les objectifs d'impact et l'espace opérationnel sûr. Sur cette base, le NPCE souhaite tout de même fixer pour 2030, avec une projection vers 2050, un nouvel objectif ambitieux de réduction de notre utilisation de matières premières. Le NPCE n'explique pas comment cet objectif de réduction ambitieux s'articule avec le point de départ déjà cité du NPCE prévoyant d'avoir plus et d'autres types de matières premières dans notre économie future. Il reste donc flou de savoir dans quelle mesure l'objectif de réduction ambitieux envisagé est en contradiction avec cela.

Cet objectif de réduction ambitieux envisagé portera sur l'utilisation totale de matières premières par les Pays-Bas tout au long de la chaîne internationale. Cette empreinte matières représente l'utilisation totale de matières premières primaires aux Pays-Bas et ailleurs pour l'économie néerlandaise.

Le NPCE souhaite faire réaliser en 2023 l'étude pour l'élaboration concrète des quatre objectifs d'impact, dans le but de pouvoir prendre des décisions en 2024. « Jusqu'à ce moment-là, l'objectif d'orientation de réduction de moitié des matières premières abiotiques primaires en 2030 reste en vigueur », indique le NPCE.

Un peu plus loin dans le NPCE, on trouve une phrase quelque peu ambiguë concernant ces objectifs de réduction à fixer : « Nous examinons dans quelle mesure nous pouvons nous aligner sur les pourcentages de réduction proposés pour l'empreinte matières au sein de la taxonomie de l'UE, à savoir 50 pour cent en 2030 et 75 pour cent en 2050 ». Cette formulation non contraignante suggère, mais ne réaffirme pas encore, un maintien de l'objectif de réduction de moitié pour 2030 et la concrétisation de l'objectif entièrement circulaire en 2050 présents dans Pays-Bas circulaires en 2050. De plus, on ne sait toujours pas comment cela s'accorde avec le point de départ du NPCE d'avoir plus et d'autres matières premières dans notre économie de demain.

Moins d'utilisation de matières premières et quatre leviers d'action

La réduction de l'utilisation des matières premières est l'un des quatre leviers d'action du NPCE pour atteindre ses quatre objectifs d'impact. Selon le NPCE, qui s'appuie ici sur une note politique de la PBL de 2021, ces quatre leviers représentent une « simplification » de l'échelle R :

Réduction de l'utilisation des matières premières : utiliser moins de matières premières (primaires) en renonçant à des produits, en les partageant ou en les rendant plus efficaces (rétrécir la boucle / narrow the loop) ;

Substitution de matières premières : remplacer les matières premières primaires par des matières premières secondaires ou des bio-matières durables appliquées de la manière la plus noble possible, ou par d'autres matières premières plus largement disponibles avec moins d'impact environnemental ;

Prolongation de la durée de vie : utiliser les produits et les pièces plus longtemps et de manière plus intensive par le biais du réemploi et de la réparation. Cela ralentit la demande de nouvelles matières premières (ralentir la boucle / slow the loop) ;

Valorisation de haute qualité : fermer la boucle en recyclant les matériaux et les matières premières, de sorte que moins de déchets soient incinérés ou mis en décharge et qu'il y ait une offre accrue de matières premières secondaires de haute qualité (fermer la boucle / close the loop).

La substitution de matières premières, qui correspond au 2e objectif stratégique des Pays-Bas circulaires en 2050, ne fait toutefois pas partie de l'échelle de circularité. L'échelle de circularité vise à réduire l'utilisation de matières premières dans les chaînes de produits existantes et nouvelles.

En application des 1er et 3e objectifs stratégiques des Pays-Bas circulaires en 2050, le projet de système de suivi des progrès vers l'économie circulaire a attribué un rôle majeur à l'échelle de circularité. Ce faisant, la mise en garde de l'agenda de transition Biomasse et Alimentation a été prise au sérieux. Le projet de système de suivi, base des rapports ICER de 2021 et 2023, part du principe que l'utilisation de toutes les matières premières doit baisser, y compris celle de la biomasse (c'est-à-dire les matières premières biotiques primaires).

Ainsi, la substitution reste une stratégie de circularité, mais elle vise une utilisation différente et non une réduction des matières premières. L'objectif de substitution n'est donc pas de même nature, mais d'une nature différente, que l'objectif de l'échelle de circularité visant à utiliser moins de matières premières. Le NPCE le dit d'ailleurs lui-même dans une note de bas de page de la figure 4 (« Le remplacement ne fait pas partie de l'échelle R »).

Une étude récente de Potting et al. (2022) montre que le fait de « ralentir et fermer la boucle » (slowing & closing the loop) peut également générer une réduction significative de l'utilisation des matières premières. Ces troisième et quatrième leviers dans le NPCE visent cela tout autant que le premier levier consistant à « rétrécir la boucle » (narrowing the loop). Cela rend la description du premier levier « maladroite ». Il serait préférable de décrire « rétrécir la boucle » simplement par « utiliser moins de produits en y renonçant, en les partageant ou en les rendant plus efficaces » (la première partie « Réduction de l'utilisation des matières premières : utiliser moins de matières premières (primaires) » serait alors supprimée).