Le rapport de PwC pour la Stichting OPEN plaide en faveur d'un monopole au sein de la REP, mais ignore les critiques

L'histoire derrière les résultats de la fondation OPEN

Tout d'abord, voici quelques informations contextuelles sur les résultats de la Fondation OPEN. Depuis 2019, l'Union européenne exige, dans la directive 2012/19, que 65 % de la moyenne triennale des équipements électriques et électroniques (EEE) mis sur le marché soient collectés séparément par les producteurs, complétée par des objectifs minimaux par catégorie de produits pour la préparation en vue du réemploi et du recyclage. Bien que les producteurs soient individuellement obligés par la loi de réaliser ces objectifs, cela s'avère souvent très difficile en pratique. C'est pourquoi les producteurs et les importateurs s'unissent au sein de structures appelées organisations de responsabilité des producteurs (PRO) qui mettent en œuvre collectivement la responsabilité élargie des producteurs. Au début de la mise en œuvre de cet objectif, le taux de collecte des EEE usagés aux Pays-Bas était de 48 % et le marché était composé de plusieurs PRO, dont Wecycle et WEEE Nederland. Wecycle estimait qu'une position de monopole permettrait d'atteindre les objectifs plus rapidement. C'est pourquoi ils ont décidé de demander une déclaration d'application générale obligatoire (AVV), avec la promesse d'atteindre l'objectif légal de 65 % en l'espace de 2 ans. Le ministère des Infrastructures et de la Gestion de l'eau (I&W) a ensuite approuvé l'AVV, obligeant ainsi les producteurs, communes et détaillants affiliés à WEEE Nederland à rejoindre Wecycle, qui a poursuivi ses activités sous le nom de Fondation OPEN. WEEE Nederland est devenue plus tard un organisme d'exécution de la Fondation OPEN.

La promesse d'atteindre les 65 % en deux ans n'a toutefois pas été tenue et, aujourd'hui, cinq ans plus tard, l'objectif reste toujours hors de portée : en 2024, seuls 32 % ont été collectés. La Fondation OPEN critique par ailleurs l'objectif de 65 %, ce qui est compréhensible puisque cet objectif mise uniquement sur le recyclage et ne tient donc pas compte du réemploi, de la réparation ou d'autres stratégies circulaires. De plus, la forte augmentation des panneaux solaires fausse l'image, car ils représentent désormais un tiers du volume total mis sur le marché (Put on Market), mais ne sont encore que très peu mis au rebut.

Le nouvel objectif européen, qui prévoit la collecte de 85 % des EEE réellement mis au rebut au cours de la même année, corrige ces lacunes. Le secrétaire d'État à l'I&W a d'ailleurs confirmé que désormais, c'est l'objectif de 85 % qui sera évalué à la place de l'ancienne norme de 65 %. Néanmoins, le fait est qu'avec un taux de collecte de 68 % selon cette méthode, la Fondation OPEN reste encore bien en deçà de l'objectif. La Commission européenne a donc mis les Pays-Bas en demeure, et l'ILT a placé la Fondation OPEN sous surveillance accrue, lui ordonnant de présenter un plan d'amélioration pour parvenir à un taux de collecte plus élevé.

Le rapport PWC

Le rapport PwC, rédigé à la demande de la Fondation OPEN, se concentre principalement sur l'efficacité et les avantages d'un modèle à PRO unique, tel que celui de la Fondation OPEN, c'est-à-dire un monopole. Selon PwC, un tel modèle serait plus efficace pour lutter contre les « passagers clandestins » (free-riders), garantir la sensibilisation et assurer des investissements à long terme. En outre, le passage à un système multi-PRO entraînerait de nombreux problèmes, tels que le favoritisme envers les grandes entreprises et une pression concurrentielle sur les prix qui n'encouragerait pas un meilleur recyclage ni des objectifs à long terme. Fait intéressant, une autre étude, commandée par l'European Recycling Platform, parvient à une conclusion opposée : la concurrence entre les PRO stimule l'innovation et l'efficacité, car les PRO ont un fort intérêt à améliorer les services qu'elles proposent à leurs clients. Comme l'étude de PwC se concentre exclusivement sur les arguments en faveur d'un monopole par rapport à un modèle multi-PRO, la question de savoir comment structurer un système de PRO pour qu'il fonctionne réellement de manière efficace reste sans réponse.

Un autre point important concerne le manque de consultation des parties prenantes concernées dans le rapport, comme par exemple WEEE Nederland qui collabore désormais avec la Fondation OPEN, ainsi que d'autres acteurs tels que les instituts de recherche, les collecteurs de déchets (municipaux), les recycleurs et les organisations de consommateurs. Sans leur contribution, il est difficile de parvenir à des conclusions pleinement étayées, notamment en ce qui concerne la recherche de circularité, de transparence et de participation au sein des PRO.

Un document de position de la Fair Resource Foundation souligne le risque que les PRO utilisent leur position de force à des fins de lobbying, tandis que les autres acteurs ne disposent que d'un pouvoir décisionnel limité. L'une des raisons majeures de la création de l'organisation REP Collectief Circulair Textiel était également de proposer une alternative plaçant précisément la circularité et l'inclusivité au centre des priorités. Un livre blanc sur la REP de l'Université d'Utrecht souligne quant à lui la nécessité d'un autre modèle de gouvernance pour les organisations de producteurs, avec un rôle clair pour les autres parties prenantes, telles que les municipalités, les entreprises de traitement des déchets et les organisations de la société civile, dans la définition de la stratégie de la PRO. Le livre blanc préconise donc une « organisation de gestion de la chaîne de valeur circulaire » avec une large représentation, et pas seulement des producteurs. La question cruciale n'est donc pas tant de savoir s'il faut avoir une ou plusieurs PRO, mais plutôt de définir les cadres que le gouvernement impose à une PRO. Dans ce contexte, la trajectoire de développement de la REP en cours actuellement est également très importante.

Par ailleurs, l'étude soulève d'autres questions quant à l'élaboration et à l'interprétation des résultats, car l'analyse repose sur la comparaison de la structure néerlandaise avec celle de cinq autres pays européens. La conclusion selon laquelle un monopole serait plus efficace et performant repose sur cette comparaison limitée. Or, les chiffres du rapport ne démontrent pas de manière convaincante que les pays dotés d'un système à PRO unique affichent de meilleurs résultats que ceux comptant plusieurs PRO. Cette conclusion semble donc prématurée. L'Agence néerlandaise d'évaluation environnementale (PBL) et le Bureau central de planification (CPB)

rapportent en outre qu'il est pratiquement impossible de répondre de manière empirique à la question de savoir dans quelles conditions des PRO monopolistiques sont plus efficaces que des PRO concurrentes, en raison de divergences trop importantes entre les facteurs de coûts et les flux de déchets selon les pays.

Similitudes frappantes

Le rapport présente des similitudes frappantes avec les conclusions de PwC concernant Verpact, l'unique PRO néerlandaise pour les emballages, qui a fait réaliser une étude presque identique par le même cabinet de conseil plus tôt cette année. La problématique et les conclusions étaient identiques : le système actuel, dans lequel un seul acteur détient un monopole, est celui qui fonctionne le mieux. Ce n'est certainement pas une coïncidence, étant donné que les deux rapports ont été publiés à peu de temps d'intervalle avec un objectif similaire.

Dans l'ensemble, la Fondation OPEN utilisera sans aucun doute les conclusions du rapport PwC auprès du ministère et des autres parties concernées, afin d'apporter son soutien à sa nouvelle demande d'AVV, déposée le 1er avril 2025. Cette nouvelle AVV devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2026. Le moment de cette publication est par ailleurs stratégique, compte tenu des élections législatives du 29 octobre et de la consultation sur la loi européenne sur l'économie circulaire (European Circular Economy Act), qui se concentre également sur la REP. De cette manière, l'importance de l'AVV est mise en évidence auprès des décideurs sur ce sujet.

Que cette AVV soit accordée ou non, l'important est de ne pas réduire le débat sur la responsabilité des producteurs à une simple discussion pour ou contre le monopole, mais de parler de ce que nous attendons de la REP. Et cela se traduit par : un pilotage axé sur la circularité plutôt que sur la simple collecte et le recyclage, plus de transparence, une réelle implication des parties prenantes dans la REP et une application effective des règles.