Er wordt veel verwacht van Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid-systemen voor de verduurzaming van productketens. Producentenverantwoordelijkheid, zoals ook vastgelegd in Europese afvalstoffenregelgeving, is bedoeld om de milieu-impact van producten over hun levenscyclus te verminderen. Maar tegelijkertijd worden de organisaties die daar wettelijk uitvoering aan geven, volledig gefinancierd door het bedrijfsleven en treden zij ook op als belangenbehartiger namens het bedrijfsleven. Recycling Netwerk is daarom een onderzoek gestart om o.a. meer inzicht te verkrijgen in de manier waarop organisaties waarin producenten zich verenigen (PRO’s) functioneren en hoe overheden zich daartoe verhouden.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) behelst het idee dat producenten verantwoordelijk zijn voor de gehele levenscyclus van hun producten. Het concept Extended Producer Responsibility werd in 1990 bedacht door de Zweed Thomas Lindhqvist met als doel de milieu-impact van producten terug te dringen. Hij schrijft: “EPR should be seen as a principle for preventive environmental policymaking. The main emphasis of EPR is to stimulate product and product system improvements.” In de Europese Unie en de lidstaten is het concept van UPV uitgewerkt in een pakket aan administratieve, financiële en informatieve beleidsinstrumenten. De meest voorkomende UPV-beleidsinstrumenten zijn inzameling- en recycling doelstellingen, heffingen in de consumentenprijs (bijvoorbeeld een door de producent gestelde bijdrage voor de afvalverwerking) en statiegeldsystemen. Hiermee worden producenten dus verplicht om voor hun producten te voldoen aan bepaalde – door de overheid gestelde – eisen ten aanzien van de achterkant van de productketen. Door zowel overheden, milieuorganisaties, alsook producenten, wordt het idee van UPV gezien als een goede set van tools om de milieu-impact van producten te beperken. Het is echter gebleken dat UPV-systemen in hun huidige vorm nog niet in staat zijn de verwachting ten aanzien van een positieve milieu-impact waar te maken. 

Wat houdt UPV in de praktijk in?

In de meeste gevallen kiezen producenten voor een collectieve vorm van UPV door zich te bundelen in zogenaamde producer responsibility organisations (PRO’s). Ook in Nederland en België zijn verscheidene PRO’s actief die verschillende productgroepen – verpakkingen, batterijen, autobanden – representeren. Deze PRO’s zorgen ervoor dat aan de wettelijke UPV-verplichtingen wordt voldaan door het organiseren van de inzameling en verwerkingen van een specifieke afvalstroom, zoals bijvoorbeeld verpakkingsafval. Een van de belangrijkste taken van een PRO betreft dus de organisatie van logistieke ketens. Door samen te werken in een collectief is schaalvergroting op het gebied van logistiek mogelijk en is het moeilijker voor producenten om hun verantwoordelijkheid te ontwijken (ook wel free riding genoemd).

PRO’s zijn veelal stichtingen zonder winstoogmerk, waaraan de verschillende deelnemende producenten een financiële bijdrage betalen. De hoogte van de bijdrage wordt in Nederland en België bepaald door de PRO’s zelf. In veel gevallen wordt er gewerkt met gedifferentieerde afvalbeheersbijdragen, door de nettokosten van verwerking en administratie te verrekenen met wat het gerecyclede materiaal opbrengt. Met de opbrengsten draagt de PRO er zorg voor dat de inname- en recyclingdoelstellingen gehaald worden. Het kan zo zijn dat een producent wijzigingen doorvoert in het ontwerp van een product om op die manier de milieu-impact te verminderen. Dit wordt ook wel Design for Environment (DfE) genoemd. Door producenten hier middels een lagere afvalbeheersbijdrage voor te belonen zouden ze kunnen worden gestimuleerd hun producten te verduurzamen. 

Voor productgroepen waar via wetgeving UPV op van toepassing is, is voornamelijk sprake van een verplichting op het gebied van kostendekking voor inzameling en recycling (op basis van de gestelde recyclingdoelstellingen), het faciliteren van gescheiden inzameling en het rapporteren van betrouwbare data op het gebied van het afvalbeheer. De wetgever speelt hier een belangrijke rol in. Voor verpakkingen, autobanden, elektrische apparaten, batterijen en andere productgroepen, stelt de wetgever doelstellingen en verplichtingen op voor duurzamer beheer van de afvalfase. Recyclingdoelstellingen vormen vaak de kern van de afspraken die gemaakt worden. We zien in Europa maar beperkt wetgeving die helpt om producten, als het gaat om het gebruik van grondstoffen, te verduurzamen. Er wordt amper ingezet op verduurzaming met een focus op de voorkant van de productketen en de systemen waarin producten functioneren, zoals Ecologic in eerder onderzoek al concludeerde. In de praktijk stuurt UPV dus zelden en zeer beperkt aan op veranderingen in het ontwerp en het productieproces, terwijl daar juist voor een belangrijke mate ook de duurzaamheid van het product en het systeem waarin het functioneert, wordt bepaald. De vraag is ook in hoeverre UPV-systemen, zoals nu georganiseerd, daartoe in staat zijn. 

Eerder onderzoek

In theorie is UPV een nuttige en logische mix van beleidsinstrumenten om ervoor te zorgen dat producten verduurzamen en producenten hun verantwoordelijkheden nemen. Onderzoek van verschillende instanties (zie o.a. PBL/CBS, Universiteit Utrecht, Ecologic) heeft echter uitgewezen dat UPV-systemen in hun huidige vorm niet voldoende in staat zijn producenten aan te sporen te investeren in Design for Environment (DfE). Ook recentelijk onderzoek van Rebel Group in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat concludeert dat financiële instrumenten – zoals het vooraf reserveren van financiële middelen voor de afvalfase van een product – de producent niet aanzetten tot verduurzaming van een product(keten). Zoals eerder genoemd, ligt de focus – van zowel beleidsmakers als producenten – meestal op de afvalfase van product. Wanneer er wel wordt gekeken naar een eerdere levensfase van een product, komt het veelal neer op Design for Recyclability: producenten proberen hun producten beter recyclebaar te maken door bijvoorbeeld minder (verpakkings)materiaal toe te passen in de ontwerpfase of meer uniforme materialen te gebruiken. In sommige gevallen, zoals in Nederland en Frankrijk, worden ze hier via gemoduleerde afdrachten voor beloond of gestraft. Denk hierbij aan het betalen van een hogere bijdrage wanneer er een keramische dop wordt gebruikt op een glazen fles en een lagere bijdrage wanneer een uniforme kunstof verpakking goed te recyclen is. Hoewel dergelijke maatregelen mogelijk zorgen voor betere recycling levert dit lang niet altijd maximale milieuwinst op. Als een producent bijvoorbeeld meer uniform verpakkingsmateriaal gebruikt is het wellicht gemakkelijker te recyclen (DfR), maar mogelijk zou een herbruikbare verpakking (DfE) een veel groter voordeel opleveren voor het milieu. 

Maar het (gedeeltelijk) uitblijven van DfE is niet het enige mankement van UPV systemen. In februari van dit jaar schreven de EUObserver en Apache over de manier waarop PRO’s die opereren op het gebied van plastic verpakkingen, in Europa invloed uitoefenen op milieuwetgeving. Uit het onderzoek kwam naar voren dat de Belgische PRO voor verpakkingsafval – Fost Plus – actief lobby voerde om strengere milieumaatregelen voor verpakkingsafval tegen te werken. Fost Plus en andere zogenoemde Green Dot organisations blijken in heel Europa invloed te hebben op wijzigingen in het verpakkingenbeleid. Zo maken verschillende Europese organisaties gebruik van overeenkomende argumenten om bijvoorbeeld statiegeld op drankverpakkingen tegen te houden. Daarbij blijkt er weinig toezicht en controle te zijn op de door de PRO’s gerapporteerde collectie en recycling cijfers. De Europese Rekenkamer concludeerde dat de huidige inzameling- en recyclingcijfers van plastic verpakkingsafval verre van accuraat zijn en dat de mogelijkheid tot het vergelijken van cijfers tussen de verschillende lidstaten ontbreekt. Ook onderzoekers van de Universiteit Utrecht merkten op dat het toezicht op PRO’s en de mate van transparantie zeer beperkt zijn. PRO’s hebben volgens artikel 8a van het Waste Framework Directive de verplichting om betrouwbare data leveren. Overheden zijn afhankelijk van deze gerapporteerde data, maar de verificatie ervan ontbreekt dus veelal. Het doel van een PRO is om voor de aangesloten producenten compliance te bewerkstelligen. Voor het Afvalfonds Verpakkingen houdt dit bijvoorbeeld in dat zij namens producenten zorgen dat de recyclingdoelstellingen voor verpakkingsafval worden gehaald. Het feit dat de overheid afhankelijk is van deze – door het bedrijfsleven gefinancierde – organisaties voor betrouwbare data-verzameling, maakt dat de governance van PRO’s door de overheid in het geding komt. In theorie zouden UPV-systemen producenten via wetgeving verantwoordelijkheid op moeten opleggen voor het beheer van hun producten, waarbij de overheid een controlerende rol heeft. In de huidige situatie hebben producenten niet alleen de verantwoordelijkheid gekregen, maar ook aanvullende invloed die mogelijk is gemaakt door wetgeving. 

Doel van ons onderzoek

De vraag die hieruit voortkomt, is of de verschillende rollen van een PRO – belast met de realisatie van opgelegde doelstellingen én (gespreks)partner voor ministeries/belangenbehartiger van het bedrijfsleven – bijdragen aan goed milieubeleid. Het behalen van maximale milieuwinst middels de verduurzaming van productsystemen is het uiteindelijke doel van UPV, maar valt binnen het huidige systeem mogelijk moeilijk te realiseren. Door middel van onderzoek willen we duiden hoe de verhouding tussen PRO’s en producenten, beleidsmakers, beleidsprocessen en andere stakeholders invloed hebben op het functioneren van UPV systemen. Hoe zit het bijvoorbeeld met de governance van deze stichtingen? De overheid zou in theorie een controlerende rol moeten hebben, maar is deze controle optimaal? Hoeveel inspraak hebben de Nederlandse PRO’s in het beleidsproces? Hoe wegen overheden de rol van UPV-organisaties ten opzichte van andere stakeholders bij het opstellen van wet- en regelgeving? En wat zou vanuit een transparante en democratische samenleving wenselijk zijn? Dit zijn enkele van de vragen waar wij middels onderzoek antwoorden op willen formuleren. Dit onderzoek dient als aanvulling op de eerdere onderzoeken die al gedaan zijn naar de effectiviteit van UPV-systemen op bijvoorbeeld DfE en onder meer de rol van financiële stimulansen hierin. 

Een analyse van de governance van UPV-systemen moet in kaart wordt brengen hoe overheden en PRO’s zich tot elkaar verhouden en welke veranderingen in beleid en het proces van beleidsvorming zouden bijdragen aan beter milieubeleid. Dit is een vereiste voor het laten slagen van de verduurzaming van productsystemen en daarmee het behalen van maximale milieuwinst.