Où en est-on avec la consigne aux Pays-Bas actuellement ?

Il se passe beaucoup de choses autour de la consigne sur les bouteilles et les canettes. L'IenW évalue la réglementation, une augmentation est envisagée, et, en collaboration avec l'Union des consommateurs, nous plaidons pour une prime supplémentaire de 5 centimes. Quel est l'état des lieux et quel est le point de vue de la Fair Resource Foundation sur ce sujet ?

Maarten van Heuven

11 févr. 2025

En ce qui concerne la consigne sur les bouteilles en plastique et les canettes, il s'est passé beaucoup de choses ces derniers temps. En novembre 2024, une audience a eu lieu concernant la collecte insuffisante de bouteilles en plastique, le ministère de l'IenW a entamé l'évaluation du système de consigne, le FD rapporte qu'une augmentation de la consigne est une option et, avec l'Association des consommateurs, nous plaidons pour une prime supplémentaire de 5 centimes. Quel est l'état des lieux et quelle est la position de la Fair Resource Foundation ? C'est indiscutable : la consigne permet de rapporter plus d'emballages. Mais le système de consigne présente de nombreux défauts et en raison de la « mauvaise volonté passive » (prétendre participer, mais ralentir et affaiblir les mesures en coulisses) de l'industrie, il n'est pas toujours facile pour les consommateurs de rapporter leurs emballages. L'objectif de retour légalement obligatoire de 90 %, tel qu'établi dans le Besluit beheer verpakkingen (décret sur la gestion des emballages), n'a pas été atteint en 2023 dans le cas des bouteilles, grandes et petites, avec seulement 74 %. Les chiffres pour 2024 sont encore attendus, et ce sera également la première fois pour les canettes, mais on soupçonne que les 90 % n'ont à nouveau pas été atteints. Cela signifie également que de nombreuses bouteilles et canettes finissent inutilement dans l'environnement ou ailleurs et ne sont donc pas correctement recyclées. Le fait que l'objectif n'ait pas été atteint jusqu'à présent est de notoriété publique et suscite des inquiétudes. À la demande du ministère des Infrastructures et de la Gestion de l'eau, CE Delft évalue actuellement le système de consigne, comme l'a indiqué le secrétaire d'État Jansen lors du débat de commission sur l'économie circulaire du 19 décembre 2024. Il a également indiqué que cette évaluation, accompagnée de sa première réaction politique, serait envoyée à la Seconde Chambre au printemps 2025. Nous avons rencontré les chercheurs et leur avons suggéré des améliorations. L'Inspection de l'environnement humain et des transports (ILT) se montre également très critique à l'égard des performances insuffisantes de la fondation Verpact et a imposé cinq astreintes (Lasten onder Dwangsom - LoD). La Fair Resource Foundation a joué un rôle actif à cet égard, notre objectif principal étant d'atteindre la norme de collecte de 90 % le plus rapidement possible. Nous souhaitions un durcissement des astreintes et avons donc déposé une réclamation. Nous avons pu l'expliciter le 22 novembre dans les bureaux de l'ILT, en présence de Verpact, qui tentait d'échapper à ces astreintes. La collecte des bouteilles et des canettes ne se passe pas bien. Les objectifs ne sont pas atteints et les consommateurs rencontrent de nombreux désagréments lors du retour des emballages. Et cela est dû à des failles dans la réglementation. Que doit-il se passer selon nous dans le domaine de la consigne ? 1. Imposer une obligation de reprise aux points de vente La responsabilité de la consigne a été attribuée à ceux qui mettent les boissons sur le marché pour la première fois aux Pays-Bas : les producteurs et les importateurs. En tant que Fair Resource Foundation, nous avons toujours affirmé que cette responsabilité devait incomber aux points de vente. Par là, nous entendons : là où vous achetez des bouteilles, des flacons et des canettes, vous devez pouvoir les rapporter et récupérer votre consigne. Actuellement, le consommateur doit presque toujours se rendre au supermarché et tout le monde n'a pas envie de transporter ses emballages provenant d'un cinéma ou d'une station-service pour les rapporter au supermarché. Dans les réactions à la nouvelle législation sur la consigne, les communes, les associations professionnelles et les organisations environnementales se sont prononcées en faveur de cette obligation de reprise. Pourtant, elle n'a pas été retenue, très probablement parce que l'industrie de l'emballage et les points de vente n'en voulaient pas. La manière dont ils ont réussi à écarter l'obligation de reprise de la loi reste floue, comme le révèle cet article de la NOS. Grâce à une demande d'accès aux documents administratifs (WOO), le média a obtenu les avis d'organisations favorables à l'obligation de reprise, mais aucun e-mail ou position de l'industrie, à l'exception d'une réaction commune de Verpact et des supermarchés. En réalité, ils ont surtout parlé d'un assouplissement de la politique, n'ont rien mentionné concernant « l'absence d'obligation de reprise », mais ont pourtant obtenu gain de cause. Il est donc peu probable qu'aucun lobbying n'ait eu lieu. « Moins on en voit, plus le lobbying est déjà développé », résume de manière convaincante la NOS. La bonne nouvelle dans le premier article est toutefois que la Fédération de l'industrie alimentaire néerlandaise, les supermarchés et Verpact se disent désormais favorables à l'obligation de reprise. Et c'est logique, car cela facilite grandement l'atteinte de l'objectif. De plus, pour les piles, le slogan de la campagne est « Là où vous les achetez, vous pouvez les jeter ». Pourquoi ne pas faire de même pour les boissons ? 2. Augmenter le montant de la consigne Le FD relate à la mi-décembre 2024 une étude d'Ipsos commandée par Verpact, montrant qu'une augmentation de la consigne entraînerait une hausse de la collecte. Une augmentation de la consigne peut, selon Ipsos sur la base d'une enquête auprès des consommateurs, entraîner une augmentation de 4 % de la collecte : "Cela signifie que 82 % des bouteilles en plastique seraient alors collectées, au lieu des 78 % actuels". Alors que l'étude d'Ipsos portait sur les attentes des

C'est indiscutable : la consigne permet de rapporter plus d'emballages. Maar het statiegeldsysteem kent veel mankementen en door ‘meestribbelen’ (zeggen mee te doen, maar ondertussen vertragen en afzwakken) door de industrie is het voor consumenten niet altijd gemakkelijk om verpakkingen in te leveren. Het wettelijk verplichte inleverdoel van 90%, zoals vastgesteld in het Besluit beheer verpakkingen, is in het geval van flessen, zowel grote als kleine, in 2023 met slechts 74% niet gehaald. De cijfers over 2024 moeten nog komen, en dat is dan ook voor de eerste keer ook over blikjes, maar het vermoeden is dat de 90% wederom niet gehaald is. Dat betekent ook dat veel flesjes en blikjes nutteloos in het milieu of elders belanden en dat deze dus niet goed gerecycled worden.

Le fait que l'objectif n'ait pas été atteint jusqu'à présent est de notoriété publique et suscite des inquiétudes. À la demande du ministère des Infrastructures et de la Gestion de l'eau, CE Delft évalue actuellement le système de consigne, comme l'a indiqué le secrétaire d'État Jansen lors du débat de commission sur l'économie circulaire du 19 décembre 2024. Il a également indiqué que cette évaluation, accompagnée de sa première réaction politique, serait envoyée à la Seconde Chambre au printemps 2025. Nous avons rencontré les chercheurs et leur avons suggéré des améliorations.

L'Inspection de l'environnement humain et des transports (ILT) se montre également très critique à l'égard des performances insuffisantes de la fondation Verpact et a imposé cinq astreintes. La Fair Resource Foundation a joué un rôle actif à cet égard, notre objectif principal étant d'atteindre la norme de collecte de 90 % le plus rapidement possible. Nous souhaitions un durcissement des astreintes et avons donc déposé une réclamation. Nous avons pu l'expliciter le 22 novembre dans les bureaux de l'ILT, en présence de Verpact, qui tentait d'échapper à ces astreintes.

La collecte des bouteilles et des canettes ne se passe pas bien. Les objectifs ne sont pas atteints et les consommateurs rencontrent de nombreux désagréments lors du retour des emballages. Et cela est dû à des failles dans la réglementation. Que doit-il se passer selon nous dans le domaine de la consigne ?

1. Imposer une obligation de reprise aux points de vente

La responsabilité de la consigne a été attribuée à ceux qui mettent les boissons sur le marché pour la première fois aux Pays-Bas : les producteurs et les importateurs. En tant que Fair Resource Foundation, nous avons altijd gezegd dat deze verantwoordelijkheid bij de verkooppunten moet liggen. Hiermee bedoelen we: waar je flessen, flesjes en blikjes koopt, daar moet je ze ook weer inleveren en je statiegeld terugkrijgen. Nu moet de consument bijna altijd naar de supermarkt en niet iedereen heeft zin om diens verpakking van een bioscoop of een tankstation mee te nemen en naar de supermarkt te brengen.

Dans les réactions à la nouvelle législation sur la consigne, les communes, les associations professionnelles et les organisations environnementales se zijn uitgesproken voor die innameplicht. Maar toch kwam deze er niet, hoogstwaarschijnlijk doordat verpakkingsindustrie en verkooppunten dit niet wilden. Hoe zij de innameplicht uit de wet wisten te houden, is onduidelijk, zo blijkt uit dit artikel van de NOS. De omroep kreeg via een WOO-verzoek wel zienswijzen van organisaties die voor een innameplicht zijn, maar geen mails of standpunten van de industrie, behalve een gezamenlijke reactie van Verpact en supermarkten. Zij hadden het eigenlijk vooral over afzwakking van beleid, zeiden niks over ‘geen innameplicht’, maar kregen die wel voor elkaar. Het is dus nogal onwaarschijnlijk dat er niet gelobbyd is. ‘Hoe minder je ziet, hoe verder lobby al ontwikkeld is‘, schetst de NOS overtuigend. Goed nieuws in het eerste artikel is overigens dat de Federatie Nederlandse Levensmiddelen, de supermarkten en Verpact inmiddels een voorstander van de innameplicht zeggen te zijn. En dit is ook logisch, want het maakt het veel makkelijker om de doelstelling te halen. En bij batterijen is de campagneslogan ‘Waar je ze koopt, kun je ze kwijt‘. Waarom dus niet ook bij drankjes?

2. Augmenter le montant de la consigne

Le FD écrit à la mi-decembre 2024 over onderzoek van Ipsos in opdracht van Verpact, waaruit blijkt dat verhoging van statiegeld zou leiden tot een hogere inzameling. Een verhoging van het statiegeld kan, zo zegt Ipsos op basis van onderzoek onder consumenten, leiden tot 4% meer inzameling: “Dat betekent dat dan 82% van de plastic flessen wordt ingezameld, in plaats van de huidige 78%”.

Alors que l'étude d'Ipsos portait sur les attentes des consommateurs néerlandais si la consigne venait à être augmentée, nous constatons depuis longtemps à l'étranger la preuve qu'une consigne plus élevée conduit à une meilleure collecte. C'est ce qui ressort d'une étude de synthèse de Reloop. La Norvège, par exemple, a fait passer son taux de retour des canettes de 84,3 % à 93 % en augmentant le montant de la consigne de l'équivalent de 10 centimes d'euro en 2018. L'État américain de l'Oregon a vu le taux de retour de tous les emballages de boissons passer de 73 % à 86 % en deux ans en augmentant la consigne de 5 centimes de dollar. Une hausse de la consigne dans l'État canadien de l'Alberta a entraîné une augmentation de 12 % des retours sur une période de trois ans.

Une augmentation de la consigne va donc également permettre d'obtenir plus de retours aux Pays-Bas, et nous pensons que c'est une bonne idée. Le tarif de 15 centimes sur les bouteilles en plastique et les canettes pourrait, selon nous, passer à 25 centimes. Le tarif sur les grandes bouteilles, fixé à 25 centimes depuis l'introduction de la consigne en 2001, mériterait d'être ajusté à l'inflation pour passer à 50 centimes. Il est toutefois essentiel qu'il soit plus facile pour les consommateurs de rapporter les emballages consignés.

3. Réduire les exceptions

Le système de consigne pâtit de trop nombreuses exceptions. En 2020, la consigne n'a été rendue obligatoire que pour les bouteilles en plastique contenant des sodas et de l'eau. Grâce à notre action, les jus de fruits et les nectars y ont été (partiellement) intégrés. Mais il existe des différences entre les bouteilles et les canettes, et il n'y a pas de consigne sur les cidres ni sur les produits laitiers. Les recycleurs indiquent pourtant qu'ils peuvent parfaitement traiter le plastique contenant des produits laitiers. C'est d'ailleurs déjà le cas pour les bouteilles en plastique de produits laitiers qui ne sont pas collectées via le système de consigne. Exclure des emballages de la consigne signifie qu'ils sont le plus souvent jetés, ce qui rend leur collecte plus complexe, alors qu'ils comptent pour l'objectif des 90 %. De plus, il n'y a pas de consigne sur les emballages atypiques comme les briques de boisson et les gourdes souples, avec pour conséquence que ces gourdes (pouches) représentent une part de plus en plus importante des déchets sauvages. Le nombre de gourdes souples dans les déchets sauvages aux Pays-Bas a augmenté de plus de 50 % ces dernières années selon le Zwerfinator, les deux tiers de ces gourdes provenant de la marque Capri-Sun. Selon nous, une consigne devrait également être appliquée à ces emballages, ainsi qu'aux briques de boisson. Si la consigne posait problème pour la reprise en raison de la nature même de l'emballage, alors ces emballages ne devraient tout simplement pas être commercialisés.

En appliquant une consigne sur tous les emballages de boissons, ou en retirant du marché les emballages sans consigne, nous rendons également le marché plus équitable pour les producteurs. Tout le monde participe au système de consigne, il n'est plus possible d'y échapper, et le consommateur sait à quoi s'en tenir.

4. Autoriser également les emballages cabossés

Les emballages de boissons doivent actuellement être rendus intacts, sous peine d'être refusés par la machine. La raison invoquée est qu'il doit être possible d'identifier qu'une consigne a bien été payée aux Pays-Bas. Pourtant, un code-barres lisible sur un emballage cabossé suffit à le prouver, et un employé peut facilement reconnaître un emballage néerlandais. Pourquoi dès lors compliquer les choses pour des emballages cabossés (surtout quand on sait que certains supermarchés écrasent eux-mêmes les emballages avant leur transport) ? Le consommateur n'a que faire des limites techniques d'un automate. Si une consigne a été payée, elle doit être restituée. Accepter les emballages cabossés permet d'en collecter davantage et résout un désagrément pour les consommateurs. Et puisque chaque pourcentage compte pour atteindre l'objectif de 90 %, collecter les emballages cabossés nous semble tout simplement logique.

5. Introduire une récompense de 5 centimes supplémentaires

Parce que des emballages ne sont pas rapportés, alors qu'une consigne a été payée, la somme colossale de 374 millions d'euros n'avait pas été récupérée par les consommateurs à la date de référence d'avril 2024. Ce montant, qui a peut-être atteint un demi-milliard depuis, dort sur le compte bancaire de Verpact. Imaginez ce que Verpact peut faire ne serait-ce qu'avec les intérêts générés. Le fait est que cet argent a été payé par le consommateur et n'a pas à rester chez Verpact. Cet argent doit donc retourner aux consommateurs.

Avec l'Association des consommateurs, nous plaidons pour une augmentation temporaire du montant restitué pour les bouteilles et les canettes : payez 15 centimes à l'achat, et récupérez 20 centimes au retour. Nous souhaitons cette récompense supplémentaire jusqu'à ce que tous les millions accumulés soient revenus aux consommateurs ou jusqu'à ce que Verpact ait réellement atteint l'objectif légal de 90 % pour les bouteilles ainsi que pour les canettes. De cette façon, nous supprimons l'incitation perverse de la réglementation qui permet au secteur de gagner de l'argent sur les bouteilles en plastique et les canettes non rapportées, rendant une collecte médiocre financièrement rentable pour eux. Nous adressons cet appel de 5 centimes de retour supplémentaires principalement à Verpact, pour qui cette mesure est (relativement) simple à mettre en œuvre.

Nous proposons également de modifier la réglementation afin que 5 % maximum des consignes non réclamées puissent être utilisées pour soutenir le système. Ces fonds doivent uniquement servir au soutien du système de consigne, et non, par exemple, à financer la collecte d'autres emballages. Nous appelons le gouvernement à trouver une affectation pour les consignes non réclamées qui soutienne la transition durable des emballages.

6. Améliorer le contrôle et l'application de la loi

L'introduction d'une obligation de reprise responsabilise les points de vente quant à la collecte des emballages et à la restitution de la consigne. Si les gens peuvent rapporter leurs produits là où ils les achètent, ils le feront plus volontiers. Et si les points de vente eux-mêmes, plutôt qu'un producteur ou un importateur distant, deviennent responsables des emballages sans consigne, l'infraction pourra être constatée de manière plus directe. Ces mesures permettront d'atteindre plus rapidement l'objectif de 90 % de collecte.

L'atteinte de cet objectif passe également, selon nous, par un contrôle plus efficace. Celui-ci incombe actuellement à l'Inspection de l'environnement humain et des transports (ILT), qui fait preuve de bonne volonté mais se trouve dans une position complexe. Cela découle également du choix de responsabiliser les producteurs et les importateurs, et non les points de vente, pour la consigne. L'ILT doit actuellement s'adresser à Verpact et aux importateurs. Et dans le cas d'un produit importé, cela peut représenter un travail fastidieux : l'ILT doit chercher précisément qui est le véritable importateur. L'Inspection ne peut ensuite qu'imposer des astreintes (LoD), ce qu'elle a fait, mais cela demande beaucoup de temps et d'énergie pour les mettre en place et en assurer le suivi. Une astreinte est en effet une sanction, souvent sous forme de somme d'argent, qui est appliquée à l'avenir si une infraction persiste, ce qui s'inscrit par définition sur une longue période.

Cela pose la question de savoir si les astreintes ne pourraient pas être délivrées plus rapidement. Cela interroge également sur l'efficacité des astreintes pour contraindre les entreprises à atteindre leurs objectifs. Selon nous, il serait préférable de prévoir des amendes en cas d'infraction qui soient suffisamment dissuasives et appliquées immédiatement, sans nécessiter une procédure longue et coûteuse avec l'ILT. Verbaliser immédiatement constitue un levier financier efficace. Actuellement, Verpact a reçu de l'ILT un délai allant jusqu'à fin 2026 pour atteindre l'objectif de 90 %. Cela signifie qu'elle sera en infraction sur une période de 5 ans, puisque la consigne sur les bouteilles a été introduite en 2021.

Pour finir, l'audience auprès de l'ILT

Pour ceux qui se posent la question : quelles décisions l'ILT a-t-elle finalement prises après l'audience avec la Fair Resource Foundation et Verpact ? Eh bien, après avoir dû inciter l'ILT à publier ses décisions, nous les avons reçues le 31 décembre. Notre demande de durcissement des astreintes a été rejetée, notamment au motif que l'ILT estime qu'un durcissement sur le fond relève du politique. L'ILT a jugé que Verpact s'était conformée à la plupart des astreintes (selon nous, Verpact a pu y parvenir facilement car ces exigences ont été assouplies au fil du processus, par exemple l'exigence d'une consigne plus élevée a été réduite à une simple étude sur une consigne plus élevée). Une seule astreinte demeure, à savoir que Verpact doit avoir mis en place 5 400 points de reprise avec remboursement d'ici fin 2026. L'ILT donne ainsi à Verpact jusqu'à fin 2026 pour atteindre la norme légale de 90 %. En attendant, nous attendons avec intérêt l'évaluation de la consigne par CE Delft ainsi que la première réaction politique de l'IenW ce printemps.