1. « La consigne est un système coûteux »
1.1. Les recettes dépassent les coûts
L’analyse d’impact de l’introduction de la consigne sur les emballages de boissons à usage unique en Flandre (2015), réalisée par l’agence des déchets flamande officielle OVAM, et l’addendum discutent largement le coût du système. Dans l’addendum qui a été ajouté ultérieurement à l’étude, le coût a fait l’objet d’un examen critique plus approfondi à la suite d’arguments supplémentaires et des calculs des entreprises elles-mêmes. L’addendum estime le coût total pour les entreprises, en cas de consigne de toutes les canettes et bouteilles, à 77 millions d’euros contre un flux de recettes de 82 millions d’euros. Cela reste des estimations. Mais un rapport de l’OVAM – dépendant des autorités flamandes et donc neutre – qui estime que la consigne génère plus de revenus que de dépenses pour les entreprises concernées rend l’affirmation selon laquelle « la consigne est un système coûteux » difficile à maintenir.
1.2. Redevances pour les détaillants et les supermarchés
Dans les systèmes de consigne, tous les points de collecte, détaillants, supermarchés, points de collecte volontaires, reçoivent une compensation pour leurs frais de manutention (“handling fee”) de l’organisme de gestion central, proportionnellement au nombre de bouteilles et canettes qu’ils collectent.
À titre d’étude de cas, nous nous penchons sur la Norvège. Au cours de la précédente législature, la ministre flamande de l’Environnement Joke Schauvliege (CD&V) a pris ce système de consigne norvégien comme modèle pour son plan de gestion des déchets en 2018. Il s’agit d’une compensation financière pour le nombre d’emballages de boissons vides collectés, sous la forme d’une compensation de frais de manutention.
Comment fonctionne le système norvégien ?
- Les producteurs norvégiens versent 0,3 centime par canette et 2,1 centimes par bouteille qu’ils mettent sur le marché à un gestionnaire de système central, Infinitum (où producteurs et supermarchés siègent au conseil d’administration).
- Ensuite, il y a les revenus de la vente de PET et de canettes de haute qualité.
- Enfin, il y a les recettes provenant des bouteilles en plastique et des canettes qui ne sont pas collectées et pour lesquelles la consigne contribue à financer le système.
Ces trois sources de revenus mentionnées vont dans un fonds qui rémunère les supermarchés et les détaillants pour leurs frais de manutention. Comme la compensation des frais de manutention concerne des centaines de milliers de bouteilles et de canettes par machine, ces compensations aux supermarchés se chiffrent en milliers d’euros par an. De nombreux autres pays qui ont un système de consigne, dont les Pays-Bas, fonctionnent également avec des compensation pour les frais de manutention.
Par ailleurs, pour les petits points de vente, il n’est pas nécessaire d’investir dans une machine de consigne. Ils peuvent collecter les bouteilles et les canettes manuellement et ainsi percevoir également une compensation pour les frais de manutention, lorsque le système est correctement configuré.
D’ailleurs, le secteur belge connaît déjà un système de consigne pour certaines bouteilles en verre. Il s’agit d’un système bien intégré et fonctionnel.
1.3. Éventuelle exemption des petits commerces
Afin de tenir compte de la surface limitée des petits magasins, le gouvernement peut faire comme en Finlande et introduire un seuil, selon lequel les magasins en dessous d’une certaine surface ne sont pas tenus de participer à la collecte des emballages consignés.
Mais ils peuvent le faire volontairement. Cette possibilité d’action volontaire est importante, car certains petits commerçants veulent éviter que les clients n’emportent leurs emballages vides dans un grand supermarché situé un peu plus loin.
1.4. Fidélisation des clients
La consigne est aussi un moyen pour les petits commerçants de générer du trafic vers leurs magasins et de fidéliser leurs clients. C’est intéressant, surtout à l’heure où la concurrence des services de livraison en ligne s’intensifie.
1.5. Économies en frais de nettoyage
Outre les coûts et les avantages pour le monde des affaires, les coûts sociétaux doivent également être pris en compte. Le nettoyage des déchets sauvages est en grande partie financé par les villes et les municipalités, et donc par les contribuables.
Dans l’étude de l’Agence officielle flamande OVAM, Zwerfvuil en Sluikstort (2019), les coûts annuels de la politique pour la Flandre sont estimés à 161,4 millions d’euros, dont 151,8 millions sont payés par les communes, intercommunales, provinces et agences.
D’énormes économies peuvent être réalisées sur ces coûts sociétaux lorsque 40 % des déchets sauvages, canettes et bouteilles en plastique, sont réduits de 70 à 90 % grâce à l’introduction d’une consigne.
Les coûts annuels pour la Wallonie sont estimés à 84 millions d’euros pour la gestion des déchets sauvages et dépôts clandestins selon une étude commandée par le Département Sol et Déchets (DSD) en 2019. Selon cette même étude, les villes et communes supportent 69 millions, soit 82,1%, de ces coûts.
L’addendum à l’analyse d’impact de l’OVAM estime que les économies en matière de nettoyage des déchets sauvages et de vidage des poubelles qui peuvent être réalisées en Flandre se situent entre 9,4 et 18,8 millions d’euros. Ces économies ont été calculées sur la base de l’étude sur les déchets sauvages de 2013, où un coût total de 61,5 millions d’euros a été estimé, dont 59,2 millions supporté par les autorités locales.
Dans la dernière étude sur les déchets sauvages en 2019, le coût pour les autorités locales est estimé à 151,8 millions d’euros, soit 2,4 fois plus qu’en 2013. Cela signifie qu’à l’heure actuelle, l’économie potentielle en matière de nettoyage des déchets sauvages et de vidage des poubelles est estimée entre 24 et 48 millions d’euros pour les autorités flamandes (extrapolée à partir des estimations de l’addendum).
2. “Le changement de comportement est préférable à la consigne”
Les organisations patronales préconisent une approche générique qui ne s’intéresse qu’aux « consommateurs pollueurs », mais jamais aux choix que font les entreprises en matière d’emballage. Ils plaident toujours en faveur d’une approche très générale comprenant des campagnes de communication, des actions de nettoyage, des projets de multiplication des poubelles et des amendes pour les contrevenants. Mais quiconque se promène en Belgique peut voir de ses propres yeux qu’après toutes ces années, cette approche n’a pas abouti au résultat souhaité.
Par contre, la consigne entraîne bel et bien un changement de comportement. Si un emballage vide a encore de la valeur, le comportement de la personne qui possède cet emballage change fortement car personne ne jette son argent par la fenêtre.
CE Delft a calculé pour le gouvernement néerlandais que les consignes entraînent une réduction de 70 à 90 % du nombre de bouteilles en plastique et de canettes dans les déchets. Cela indique un très fort changement de comportement. Les chiffres de l’Allemagne montrent également que presque aucune canette n’est jetée, grâce aux consignes.
3. « Les amendes sont meilleures »
« En résumé, ce n’est pas la consigne qui va résoudre le problème des déchets sauvages. Ce qui le fera, en revanche, c’est un changement profond de mentalité et de comportement chez les auteurs de déchets sauvages, grâce à la prévention, à la sensibilisation et à l’application de la loi », selon Fost Plus, Fevia et Comeos.
Nous avons cherché un long moment pour trouver une quelconque étude nationale ou internationale sur le sujet, mais force est de constater qu’il n’y a tout simplement pas de données scientifiques disponibles qui prouveraient que les amendes seraient efficaces pour lutter contre les déchets sauvages. L’interdiction de jeter des déchets, y compris la menace d’une amende, est en vigueur depuis très longtemps. Mais les bords de route, les parcs et la nature belges sont encore plein de canettes et de bouteilles.
Pour pouvoir infliger une amende, il est nécessaire de prendre le pollueur en flagrant délit. C’est une difficulté dans la pratique, disent les municipalités responsables de l’application de la loi. Le risque d’être pris est donc très faible, et c’est précisément le risque d’être pris qui est décisif pour modifier le comportement des citoyens par l’application de la loi.
L’augmentation des amendes n’aura donc pas d’effet dissuasif supplémentaire. Les amendes ne sont donc pas le bon instrument pour réduire efficacement les canettes et les bouteilles dans la nature.
4. « La consigne n’est pas une solution à l’ensemble du problème des déchets sauvages »
« La cons
Bien sûr, il est un fait que les déchets sauvages ne se limitent pas aux bouteilles et aux canettes. Personne ne prétend que la consigne sur les emballages de boissons résoudrait d’un coup l’intégralité des déchets sauvages. Toutefois, le fait qu’une consigne sur les bouteilles et les canettes en plastique n’empêche pas les mégots de cigarettes d’être jetés dans l’environnement, n’est pas une bonne raison de la disqualifier comme instrument pour lutter contre les bouteilles et canettes dans la nature.
Les petites bouteilles en PET et les canettes représentent ensemble 40% du volume des déchets sauvages. La consigne est la méthode la plus efficace et la plus répandue pour éviter que ces emballages de boissons ne finissent dans les ordures. La consigne réduit de 70 à 90% la quantité de canettes et de bouteilles dans l’environnement, a conclu le bureau de recherche CE Delft dans son étude commandée par le gouvernement néerlandais.
Les chiffres d’autres pays confirment ces résultats de recherche. En Allemagne, où il existe une consigne de 0,25€ sur les canettes et les bouteilles, 97% des bouteilles en plastique et 99% des canettes ont été collectées en 2018. De solides résultats sont également obtenus à très court terme. En Lituanie par exemple, un taux de retour de 91,9% a été atteint en deux ans seulement.
Ainsi, pour 40% du volume des déchets sauvages, la consigne est un bon instrument. Il n’existe aucun autre système qui s’attaque aussi efficacement à 40% des déchets sauvages à court terme. Si 4 patients sur 10 sont guéris (mais pas les 10), est-ce une raison pour ne pas utiliser le médicament ? C’est exactement pourquoi 8 pays européens l’utilisent et 8 autres ont décidé de l’introduire ou de l’étendre.
Le temps et le budget qui seront économisés sur le nettoyage des canettes et des bouteilles pourront être utilisés pour s’attaquer au reste des déchets sauvages.
5. “Nous sommes déjà les champions de la collecte et du recyclage avec le sac bleu”
5.1. Des chiffres surestimés
L’Union européenne a fixé un objectif pour la collecte séparée des bouteilles en plastique. L’article 9 de la directive concernant les plastiques à usage unique exige qu’à partir de 2029, 90% des bouteilles en plastique soient collectées séparément afin de réduire les déchets sauvages et d’améliorer le recyclage.
Fost Plus revendique des taux élevés de collecte et de recyclage des bouteilles en plastique via le sac bleu. Dans son rapport annuel de 2017, Fost Plus présente un taux de recyclage de plus de 80% pour les bouteilles et flacons en plastique. En juin 2021, Fost Plus a affirmé que pour les bouteilles en PET, « un résultat de 92% peut être prouvé » et que « la Flandre fait donc mieux que les 90% imposés par l’Europe ».
Diverses études indiquent cependant que les chiffres réels de collecte et de recyclage du sac bleu sont bien inférieurs à ceux communiqués par Fost Plus. La recherche menée début 2018 par Recover, une collaboration entre 11 communes de déchets et la ville d’Anvers, montre que la collecte et le recyclage des bouteilles et des flacons n’atteignent que 50%.
5.2. Une méthode de mesure européenne plus stricte
À l’avenir, Fost Plus devra également adapter les chiffres du recyclage à la baisse. Jusqu’en 2021, les chiffres du recyclage étaient égaux à ceux de la collecte, car tout ce qui était envoyé au recycleur pouvait être considéré comme recyclé.
Depuis cette année, l’UE a renforcé la méthode de mesure de ce qui peut être considéré comme recyclé. Le point de mesure se situe maintenant après que les emballages collectés aient été broyés, nettoyés et triés par le recycleur (voir figure 1). Cela donne une image plus précise de ce qui est réellement recyclé, car les emballages non recyclables, les emballages collectés de manière incorrecte, ainsi que l’humidité et la saleté sont éliminés par le recycleur et ne peuvent plus être comptés à tort comme « recyclés ».
Figure 1 Chiffres de recyclage de la nouvelle méthode de mesure
Plastics Europe s’attend à ce que le taux moyen de recyclage des emballages plastiques au sein de l’ensemble de l’UE passe de 42% à environ 29%, soit une baisse de 13 points de pourcentage. Dans une étude de la Cour des comptes européenne, les experts affirment que les nouvelles méthodes de calcul ajusteront les taux de recyclage actuels des emballages en plastique d’environ -10 %.
La consigne est actuellement le seul système qui permet d’atteindre les pourcentages de collecte de la directive européenne. L’administration des systèmes de consigne est fiable et précise, car les codes-barres et la technologie enregistrent de manière transparente ce qui a été collecté. En outre, comme les systèmes de consigne permettent de compter les paquets par pièce, les erreurs de comptage ne se produisent pas et les chiffres de la collecte et du recyclage sont également beaucoup plus fiables.
5.3. De bouteille à bouteille
Le système de consigne permet aux bouteilles d’être collectées afin d’être directement utilisées pour la fabrication de nouvelles bouteilles. C’est ce que nous appelons le recyclage de bouteille à bouteille (bottle to bottle). C’est de cette manière que les plus grands gains environnementaux sont réalisés.
Les bouteilles en plastique collectées via le sac bleu peuvent également être utilisées dans la production de nouvelles bouteilles, mais uniquement lorsqu’elles sont mélangées à des bouteilles issues d’un système de consigne. Il s’agit de se conformer à une exigence de l’European Food Safety Authority (EFSA) en matière de sécurité alimentaire, qui stipule que le PET recyclé ne peut être remis en contact avec les aliments que s’il est possible de garantir qu’au moins 95 % des déchets plastiques proviennent d’applications alimentaires. Comme le sac bleu mélange différents flux, cela ne peut être garanti.
5.4. Consommation hors du foyer
La consigne constitue un système efficace de collecte des emballages destinés à la consommation hors du foyer, un flux de déchets qui n’entre pas dans le champ d’action du sac bleu, qui lui se trouve à l’intérieur du foyer. C’est cette consommation hors du foyer qui est à l’origine des déchets sauvages et qui nécessite donc une intervention. De plus, ce sont les détritus qui dérangent les citoyens. Lorsqu’une bouteille est « correctement » jetée à l’extérieur du foyer, dans une poubelle publique par exemple, elle va à l’incinérateur avec les autres déchets. Alors qu’avec une consigne, elle peut être facilement recyclée.
En bref, le sac bleu n’aide en rien la lutte contre les déchets sauvages, alors que la consigne le fait. Les chiffres sur les déchets sauvages dans le rapport de l’OVAM (l’Agence flamande responsable des déchets), publié fin 2020, sont dramatiques: 22 641 tonnes de déchets sauvages en 2019. Le gouvernement flamand avait promis de réduire les déchets sauvages de 20% d’ici 2022 par rapport à 2013. Mais il y a donc 29,4% de déchets sauvages de plus en 2019 qu’en 2013.
6. “La fin du sac bleu”
« La fin du sac bleu (…) Un système de consigne éroderait littéralement et figurativement le sac bleu. Cela permettrait de supprimer une grande partie des emballages du sac bleu, qui sont aujourd’hui efficacement collectés et recyclés par ce biais. Le sac existera-t-il encore ou disparaîtra-t-il avec l’introduction de la consigne ? », écrivent Fevia, Comeos et Fost Plus dans une tribune commune.
6.1. Ils suggèrent ainsi que le sac bleu disparaîtrait avec l’introduction de la consigne. Fost Plus gère le système du sac bleu. Pour l’arrêter, il faudrait que Fost Plus en prenne la décision. Mais dans ce cas là, les entreprises d’emballage n’assumeraient plus leur responsabilité de producteur.
Après tout, le gouvernement a rendu les entreprises responsables de la collecte, du recyclage et de la durabilité des emballages. Les entreprises ont délégué cette tâche à Fost Plus, qui est légalement responsable de la réalisation des objectifs de recyclage. À la fin du siècle dernier, l’industrie et Fost Plus ont choisi d’atteindre ces objectifs en finançant et en mettant en place le système du sac bleu. Si Fost Plus devait cesser d’utiliser le sac bleu, la collecte sélective serait compromise et les entreprises ne respecteraient plus leur responsabilité de producteur. Il est donc peu probable que le sac bleu « disparaisse ». La déclaration semble donc être principalement destinée à effrayer les politiciens quant à l’avenir du sac bleu.
6.2. Plusieurs pays, comme les Pays-Bas, l’Estonie et l’Allemagne, prouvent que la consigne et la collecte PMC, à l’instar du sac bleu, sont complémentaires et peuvent coexister bien et longtemps.
6.3. « La suppression du sac bleu a un prix », écrivent également Fevia, Comeos et Fost Plus. L’introduction de la consigne sur les bouteilles et les canettes entraîne-t-elle une augmentation des coûts pour le sac bleu ? L’agence flamande de gestion de déchets OVAM a étudié cette question. Dans son étude sur la consigne de 2016 (page 31), l’OVAM a calculé que les recettes du recyclage via le sac bleu diminueraient, mais que, d’un autre côté, il y aurait aussi une diminution des coûts pour la collecte et le traitement des emballages via ce système.
Lorsque les canettes et les bouteilles disparaissent du sac bleu, celui-ci se remplit moins vite, les besoins de collecte sont moins fréquents, il y a alors moins de transports. Les coûts de traitement du sac bleu diminuent également car il contient moins d’emballages. Il se peut que les coûts totaux augmentent ou diminuent légèrement, mais au bout du compte, cela ne fait pas beaucoup de différence.
En outre, bien que les recettes du recyclage via le sac bleu diminuent, les recettes via le système de consigne augmenteront en fait. Cela car davantage de bouteilles et de canettes sont collectées séparément et peuvent être recyclées à un niveau de qualité supérieur avec une consigne. Dans l’ensemble, l’industrie de l’emballage bénéficie donc de revenus plus importants grâce à un recyclage plus important et de meilleure qualité. D’un côté, il y les coûts logistiques d’un système de consigne mais de l’autre côté les coûts de collecte des déchets sont fortement réduits. Le « prix » évoqué est donc relatif.
6.4. Enfin, le sac bleu est en cours d’extension à d’autres emballages. Les bouteilles et les canettes représentent donc une part de plus en plus réduite du marché et sont donc moins importantes.
7. « Les Belges feront leurs courses de l’autre côté de la frontière, il y aura du tourisme de consigne »
7.1. “La consigne provoquera des achats transfrontaliers”
« La moitié de notre population vit à moins de 50 kilomètres d’une frontière […] Par ailleurs, les achats frontaliers sont en netteaugmentation : depuis 2008, les Belges ont acheté 40 % de plus dans les pays frontaliers. En France, ce chiffre a même doublé depuis 2010. Avons-nous besoin de dresser un tableau de ce à quoi conduira un système de consigne qui rend les canettes plus chères? », écrivent Fevia, Comeos et Fost Plus.
Cette citation fait référence à la crainte que les clients belges aillent faire leurs courses à l’étranger. Tout d’abord, 2 des 4 pays voisins de la Belgique, l’Allemagne et les Pays-Bas, disposent déjà de consignes. Les consommateurs belges ne peuvent donc pas s’y rendre pour obtenir des bouteilles et des canettes non consignées. Le gouvernement luxembourgeois a préparé un projet de loi pour l’introduction d’une consigne sur tous les emballages de boissons.
En plus, les Pays-Bas et l’Allemagne étendent également leurs systèmes de consigne. Aux Pays-Bas, la consigne sur les petites bouteilles en plastique a commencé au 1er juillet 2021. Pour les canettes, le gouvernement a fixé la date de début au 31 décembre 2022. Le fait qu’il n’y ait pas de consigne en Belgique n’a jamais été un argument dans les débats néerlandais. Le gouvernement allemand d’Angela Merkel a décidé cette année d’étendre le système de consigne existant à tous les emballages de boissons, y compris ceux des jus, des produits laitiers et du vin.
Il est compréhensible que les supermarchés belges craignent les achats transfrontaliers, mais on peut se demander si la consigne est un facteur important à cet égard. Fevia, Fost Plus et Comeos indiquent eux-mêmes que les achats frontaliers vers la France ont « doublé depuis 2010 » – cela sans l’introduction d’une consigne en Belgique. Les achats frontaliers augmentent pour d’autres raisons, comme les différences de prix existant pour les produits.
La consigne ne conduit pas non plus à des produits “plus chers” comme l’écrivent les fédérations patronales. Pour les consommateurs, le montant total de la consigne leur est rendu intégralement lorsque le produit est retourné.
En outre, l’hypothèse d’une augmentation des achats aux frontières en raison de la consigne n’a jamais été prouvée par des données provenant de l’un des pays où la consigne existe déjà.
7.2. “Il y aura du tourisme de consigne entre pays et régions”
Le « tourisme de consigne » signifierait que des consommateurs achètent un emballage sans consigne dans leur propre pays et le rapportent en échange de la consigne dans un pays doté d’un système de consigne. Étant donné que les entreprises n’ont pas reçu de consigne de la part du consommateur pour cet emballage, mais qu’elles la versent, elles subiraient une perte.
Il y a longtemps, c’était en effet un problème, mais il est désormais évité depuis 12 ans grâce à la technologie qui lit le code-barres sur l’emballage. Cela explique pourquoi ce n’est plus un problème pour les pays avec une consigne qui sont limitrophes des pays sans consigne, comme les Pays-Bas et l’Allemagne, limitrophes de la Belgique. Le problème est résolu grâce aux code-barres figurant sur l’étiquette. Si vous achetez un récipient de boisson sans consigne en Belgique et que vous le présentez en Allemagne, vous ne recevrez pas de consigne pour ce récipient, car le commerçant/la machine de reprise automatique de boissons ne donnera pas de consigne pour un récipient de boisson sans code-barres de consigne. Les emballages non consignés peuvent également être facilement rejetés lors de la collecte manuelle, car l’employé(e) à la caisse, voit clairement si la mention « consigne » ainsi que le montant de la consigne sont présents ou pas sur l’emballage.
Les supermarchés et les producteurs de boissons adapteraient également le code-barres s’il y avait une consigne dans une région de Belgique et pas de consigne dans une autre. Le concept de « tourisme de consigne » appartient donc au passé.
8. « La consigne coûte cher aux consommateurs »
Cependant, la consigne est une caution que le consommateur paie et qu’il récupère intégralement en retournant l’emballage de boisson. En Belgique, nous connaissons déjà ce système pour certaines bouteilles de bière, eau et vin en verre.
Comme il n’y a pas de coûts directs pour le consommateur, cette ‘augmentation du prix’ ne peut se produire que si l’industrie répercute ses propres coûts supplémentaires directement sur le consommateur par le biais du prix. Aux Pays-Bas, cependant, à ce stade il n’y a pas d’augmentation connue du prix des petites bouteilles en plastique après l’introduction d’une consigne sur ces emballages de boissons le 1er juillet 2021.
9. « La consigne est contraignante pour les consommateurs »
La fédération patronale Comeos affirme que « les consommateurs perdront en confort« , et a même réalisé un film à cet effet avec un acteur flamand bien connu, suggérant que la participation au système de consigne coûterait trop d’efforts aux consommateurs.
Mais dans les sondages où l’on demande aux consommateurs ce qu’ils pensent de la consigne sur les bouteilles et les canettes, une très large majorité des consommateurs est toujours favorable. Les pourcentages de supporters sont toujours supérieurs à 70 % avec des pointes allant jusqu’à 88 %.
Plus de 300 villes et municipalités belges ont rejoint l’Alliance pour la consigne, soit plus de la moitié de toutes les municipalités belges. L’association de consommateurs Test Aankoop / Test Achats est favorable à la consigne. Leurs enquêtes montrent une augmentation du soutien à la consigne parmi les consommateurs, allant jusqu’à 74% des consommateurs.
Les consommateurs eux-mêmes donnent donc un signal différent de celui des adversaires de la consigne. Dans les pays où la consigne a déjà été introduite, les chiffres de retour élevés prouvent que les consommateurs participent effectivement au système de consigne.
