Eunomia a appuyé son étude sur les exemples internationaux et sur des entretiens avec des experts néerlandais et des personnes ayant une expérience pratique au sein de l’industrie (avec une connaissance des systèmes de consigne et de l’industrie des boissons) et des municipalités (avec une connaissance de la gestion des déchets, de la planification et des services municipaux).

Les conclusions d’Eunomia en bref :

1. Eunomia estime que la proposition du Afvalfonds n’est pas suffisamment pratique pour les consommateurs pour espérer atteindre l’objectif légal de 90% de collecte sélective. Afvalfonds fait trop de choix qui nuisent à la praticité et présentent donc des risques qui, selon Eunomia, « sont susceptibles d’avoir un effet cumulatif conduisant à un trop grand nombre de canettes « perdues » pour atteindre l’objectif de 90% » ;
2. En ce qui concerne l’échéance légale du 31 décembre 2022, Eunomia conclut qu’il lui semble très difficile de tout organiser pour un tel système alternatif et complexe dans le délai légal. Le manque d’élaboration du plan du Afvalfonds et le manque de transparence sur l’état actuel des choses ont rendu la réponse à cette question un peu plus complexe, mais malgré cela, Eunomia se sent suffisamment confiant pour le dire.

Le rapport complet

Eunomia. Deposit Return in the Netherlands – An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (PDF downwload)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Raison de l’étude Eunomia

L’ancienne secrétaire d’État Stientje van Veldhoven a décidé le 3 février 2021 qu’à partir du 31 décembre 2022, une consigne sera en place sur les canettes et qu’un système de collecte doit être opérationnel pour collecter 90 % des canettes séparément. Comme les supermarchés refusent de collecter les canettes dans leurs magasins, le Afvalfonds (qui représente l’industrie de l’emballage) a publié un plan alternatif le 14 décembre 2021 : il veut collecter les canettes consignées à l’extérieur des supermarchés via des machines à déconsigner dans les espaces publics.

Diverses parties prenantes, dont le mouvement écologiste, des membres du parlement, l’association de consommateurs et Metaal Verpakkingen Nederland, ont fait part de leurs critiques et de leurs questions concernant le projet du Afvalfonds de collecter les canettes dans l’espace public. Entre-temps, VNG et NVRD ont également exprimé leurs préoccupations de manière plus catégorique. C’est en partie pour cette raison que l’organisation environnementale Recycling Netwerk a demandé au cabinet d’études international Eunomia, connu pour ses travaux sur le thème de l’économie circulaire et ses recherches pour la Commission européenne, de réaliser un audit du plan du Afvalfonds. Dans ce communiqué de presse, nous résumons les principales conclusions.

Principaux points du plan du Afvalfonds

En décembre 2021, le Afvalfonds a publié son plan pour la collecte des canettes par le biais de machines à déconsigner dans les zones extérieures. Les principaux points de ce plan sont les suivants :

• Après le déploiement complet, il y aura 3 300 points de collecte où les gens pourront déposer leurs canettes et récupérer leur consigne. Tous les sites de collecte seront équipés d’au moins une machine à déconsigner ;
• Environ 3 000 des points de collecte sont prévus non pas dans le supermarché, mais « à proximité » de celui-ci, les 300 emplacements restants étant prévus dans des lieux dits à forte fréquentation tels que les stations de transport public et les stations-service ;
• Pour les zones commerciales résidentielles avec un supermarché, le Afvalfonds envisage un lieu de collecte dans un lieu public du quartier, et dans le cas des zones avec plusieurs supermarchés (2-8), un point de collecte dans un rayon de 500 mètres du supermarché le plus central est visé ;
• Les machines à déconsigner situées à l’extérieur seront protégées des intempéries, dans des « abris » ;
• Il s’agit d’un modèle progressif. D’ici au 31 décembre 2022, un déploiement à 80 % est prévu : 1 300 machines à déconsigner à l’extérieur des magasins et dans les lieux à forte fréquentation, et 1 500 emplacements supplémentaires garantis par les supermarchés. L’objectif est de fournir les 3 300 sites de collecte d’ici avril 2024, dont certains seront encore temporaires.
• En 2023 et 2024, les sites temporaires garantis par les supermarchés seront remplacés par des sites « proches » des supermarchés ;
• Outre les points de collecte où les consommateurs récupèrent leur consigne, 5 000 sites de collecte volontaire devraient être mis en place d’ici 2023. Les consommateurs pourront y donner leurs canettes dans des bacs de collecte désignés, et le propriétaire de ce bac de collecte pourra réclamer la consigne. À long terme, 10 000 de ces points volontaires sont attendus ;
• Le Afvalfonds présente les points de collecte dans les zones extérieures comme une première étape vers des « pôles circulaires » où d’autres flux de matériaux pourront être collectés à l’avenir (upscaling).

Méthodologie Eunomia

Eunomia Research and Consulting a une grande expérience de la consigne dans les pays du monde entier et a travaillé avec des gouvernements, des fabricants, des détaillants, des opérateurs de systèmes de consigne et des ONG. Pour ce rapport, en plus de ses propres connaissances, Eunomia a mené des entretiens ciblés avec des experts néerlandais et des personnes ayant une expérience pratique, y compris des perspectives « industrielles » (une catégorie de personnes interrogées ayant une expertise et une vision des praticités de la consigne et du marché néerlandais des boissons) et des perspectives « municipales » (une catégorie de personnes interrogées ayant une expertise et une vision de la gestion des déchets, de la planification et des services municipaux).

La grande majorité des personnes interrogées ont choisi de rester anonymes. Ces demandes sont respectées tout au long du rapport, limitant dans certains cas la capacité d’Eunomia à fournir des informations et des sources spécifiques liées au contexte néerlandais. Eunomia s’est servi des entretiens avec les personnes interrogées aux Pays-Bas pour mettre en perspective ses propres connaissances et expériences internationales au contexte néerlandais et pour mettre en évidence les défis et les opportunités propres au contexte néerlandais.

Principales conclusions Eunomia

• Risques liés à la réalisation de 90 % de collecte sélective

Eunomia a d’abord examiné la probabilité que la mise en place par Afvalfonds de la collecte à l’extérieur des supermarchés permette d’atteindre l’objectif légal de 90 % de collecte sélective des canettes d’ici 2024. « Atteindre l’objectif de 90 % de collecte sélective signifie s’aligner sur les meilleurs systèmes de consigne présents dans le reste du monde », a déclaré Eunomia. Un objectif de collecte de 90 % signifie que seulement 1 canette sur 10 ne seraient pas récupérées via le système. « Les systèmes de consigne performants placent les consommateurs au centre, car la participation du public détermine si un système de consigne sera un succès ou un échec. »

Pour cette question principale, Eunomia a donc mis le plan du Afvalfonds en perspective avec les caractéristiques des systèmes de consigne ayant un taux de retour de 90% ou plus.

Ces caractéristiques sont :

• • le montant de la consigne, qui constitue l’incitation économique à participer ;
  • un réseau de points de collecte très accessible, le nombre absolu de points de collecte et leur emplacement par rapport aux habitudes quotidiennes ;
• une conception cohérente et simple du système, qui facilite la compréhension et la motivation à participer ;
• une communication claire à l’égard des consommateurs, pour soutenir tout ce qui est mentionné ci-dessus.

Aucun facteur ne détermine à lui seul le fonctionnement du système de consigne. C’est la combinaison et l’interaction de ces facteurs qui détermine le degré de praticité du système et qui permet d’atteindre les 90% de collecte sélective.

Le montant minimum de la consigne est fixé par la loi à 0,15 euros et cela s’applique aux canettes. Le montant de la consigne n’étant ni faible ni élevé par rapport au contexte international, les autres facteurs sont déterminants.

Eunomia a identifié certains risques substantiels pour atteindre l’objectif de collecte.

Premièrement, le nombre de points de collecte dans le plan Afvalfonds est bien inférieur au nombre de points de collecte dans les systèmes de consigne qui atteignent des taux de retour de 90 %, voir le tableau 5-1. Le plan du Afvalfonds prévoit 2,5 machines à déconsigner et 1,9 nombre de points de collecte pour 10 000 habitants. En comparaison, l’Allemagne compte 5,3 machines à déconsigner et 16 points de collecte pour 10 000 habitants. Cela signifie que le plan du Afvalfonds donne aux gens beaucoup moins de possibilités pour retourner leurs canettes en échange de la consigne qu’ils ont payée lorsqu’ils les ont achetées.

Eunomia fait également référence à une étude antérieure d’EY Parthenon (2019) sur la conception du système pour les petites bouteilles en plastique, commandée par le gouvernement néerlandais, dans laquelle EY conclut qu’un taux de collecte de 92-93 % serait atteint avec environ 12 000 points de collecte dans les points de vente. Cela confirme l’analyse d’Eunomia selon laquelle le faible nombre de points de collecte dans le plan du Afvalfonds constitue un risque pour l’atteinte de l’objectif de collecte de 90%, non seulement par rapport à la pratique à l’étranger, mais aussi dans le contexte néerlandais examiné par le passé.

Les points de collecte volontaire, qui constituent une grande partie du plan Afvalfonds, ne peuvent pas être considérés comme faisant partie du système de consigne, selon Eunomia, simplement parce que les gens n’y récupèrent pas leur consigne et que ces points n’offrent donc pas d’incitation économique à rapporter sa canette. Même lorsqu’ils sont inclus, la densité du réseau de collecte reste « beaucoup plus faible » que dans les systèmes de consigne dont le taux de retour est de 90 % ou plus.

Outre les chiffres, l’emplacement des points de collecte constitue également un obstacle à la participation des consommateurs. Le « Return-to-retail », ou la collecte dans des points de vente tels que les supermarchés, obtient de meilleurs résultats quantitatifs en matière de collecte internationale que les systèmes qui obligent les gens à se rendre dans un autre endroit, en raison de la praticité pour le consommateur. De plus, il n’existe aucun système de consigne dans le monde qui atteigne un taux de retour de 90 % sans modèle de retour au point de vente (voir figure 3-3). En d’autres termes, seuls les systèmes de consigne avec collecte au point de vente atteignent un taux de retour de 90 %, comme l’exige la loi aux Pays-Bas.

Eunomia conclut que le projet du Afvalfonds d’installer des machines à déconsigner « près des supermarchés » ne peut être comparé à la reprise dans les supermarchés en termes de praticité pour le consommateur. Par exemple, les machines à déconsigner dans les zones publiques sont sans personnel, ce qui signifie qu’il n’y a personne pour régler rapidement le problème en cas de messages d’erreur, que le personnel des supermarchés peut normalement détecter rapidement. Eunomia souligne également que, dans le cadre du plan de gestion des déchets, les consommateurs devront faire un détour pour rapporter les canettes au lieu de les déposer là où ils vont de toute façon : au supermarché. En outre, les entretiens avec des experts menés par Eunomia montrent qu’il n’est pas certain qu’il soit possible, dans la pratique, de garantir dans l’ensemble des Pays-Bas l’objectif de « 500 mètres maximum jusqu’au supermarché central » tel que communiqué par Afvalfonds, ce qui augmentera encore l’absence de praticité pour les consommateurs.

En outre, Eunomia évalue également les habitudes et les préférences des consommateurs néerlandais. Eunomia souligne à cet égard que les consommateurs néerlandais ont déjà pris l’habitude de rapporter au supermarché leurs emballages de boissons consignés. En outre, selon un sondage réalisé par Consumentenbond, 89 % des consommateurs néerlandais expriment une (forte) préférence pour le retour des canettes et des bouteilles aux points de vente. S’écarter de ces habitudes et préférences fait pression sur la praticité et donc la participation des consommateurs.

Enfin, Eunomia souligne qu’il n’existe aucun autre système de consigne qui oblige les consommateurs à se rendre à différents endroits pour chaque type d’emballage. Même en cas d’introduction progressive, comme c’est le cas aux Pays-Bas, les consommateurs peuvent normalement rapporter tous les emballages de boissons consignés aux mêmes points de collecte en échange de la consigne. Le fait que, selon Afvalfonds, les consommateurs doivent se rendre à différents endroits pour rapporter chaque type d’emballages de boisson rend le système moins pratique et va également à l’encontre des habitudes existantes.

Une bonne communication informative et motivante sur le système est mise en péril par la complexité introduite. Eunomia mentionne ici, par exemple, le fait que les consommateurs doivent se rendre à un endroit différent pour les canettes que pour les bouteilles en plastique et les bouteilles de bière en verre. Le cabinet d’étude souligne également que ce plan ne crée pas un système cohérent à l’échelle nationale pour les canettes, car la mise en place sera « hyper-locale » du fait de la nécessité de trouver des emplacements appropriés au niveau municipal. Cela pose de sérieux obstacles au lancement d’une campagne de communication nationale. En outre, le fait que le plan du Afvalfonds prévoit un déploiement progressif signifie que la communication devra être réajustée au fil du temps et répondre aux nouveaux comportements des consommateurs à différents moments.

Alors qu’un système cohérent et simple permet d’informer et de motiver facilement les consommateurs, Eunomia prévoit que le plan du Afvalfonds aura pour conséquence que les consommateurs trouveront le système de consigne difficile à comprendre et à utiliser. Cela peut nuire à la volonté des consommateurs de participer au système de consigne.

Comme les personnes doivent faire un « effort excessif » pour récupérer leur caution, Eunomia n’exclut même pas que certaines personnes soient contraintes de renoncer à leur consigne. Cela signifie que s’ils paieront 0,15 euro à l’achat d’une canette, ils ne récupéreront pas ces 0,15 euro et subiront donc une perte en raison de l’inaccessibilité du système. La consigne payée pour les canettes non restituées reste dans le système de consigne. Cela signifie que les entreprises en bénéficieraient financièrement. Cette situation est injuste pour les consommateurs et pourrait réduire davantage le soutien de la population à la consigne.

Outre la comparaison avec des systèmes de consigne qui fonctionnent bien, Eunomia a également réalisé une analyse comportementale des facteurs qui déterminent la participation des consommateurs individuels au système de consigne. Ils ont utilisé le modèle COM-B, qui part du principe que la « Capacité », l' »Opportunité » et la « Motivation » mènent collectivement au « comportement » (de l’anglais ‘Behavior’). Dans ce cas, l’analyse COM-B a porté sur la manière dont la conception d’un système de consigne peut influencer la capacité, l’opportunité et la motivation à réaliser un changement de comportement efficace. Dans un bon système, il y a peu ou pas d’obstacles à la participation des personnes et les bons comportements sont encouragés (voir tableau 4-1). Dans ce cas, en définitive, tous ces facteurs se renforceront positivement les uns les autres.

Toutefois, l’inverse est également vrai : les obstacles à la participation ou les mauvaises expériences antérieures peuvent saper la motivation. L’analyse du modèle COM-B a confirmé les résultats de la comparaison internationale avec des systèmes qui fonctionnent bien. Une fois de plus, l’analyse souligne l’importance de renforcer certaines habitudes (plutôt que de s’en écarter), d’établir un système cohérent (plutôt qu’un système parallèle pour les canettes uniquement), et qu’il est dangereux de se fier entièrement à la seule incitation économique du montant de la consigne.

Eunomia signale que tous les choix effectués par le Afvalfonds sur les aspects susmentionnés ne permettent pas d’atteindre le niveau de praticité nécessaire pour garantir une participation maximale des consommateurs. Étant donné que des taux de collecte élevés ne peuvent être atteints que par une très forte participation des consommateurs, cela représente un risque majeur pour la réalisation de l’objectif de 90 % de collecte sélective. Eunomia conclut : « On peut s’attendre à ce que certains de ces risques rendent difficile la faisabilité de l’objectif de 90%, mais, combinés, nous pensons qu’ils auront un effet cumulatif qui entraînera certainement la « perte » d’un trop grand nombre de canettes pour atteindre l’objectif de 90% ».

• Risques liés au respect du délai légal du 31 décembre 2022

Ensuite, Eunomia a examiné s’il est plausible que le système soit opérationnel à l’échéance légale du 31 décembre 2023. Cela prenait en compte la conception progressive telle que communiquée par le Afvalfonds, avec 1 300 machines à déconsigner situées à l’extérieur des magasins et à des endroits très fréquentés à la date de démarrage et 1 500 emplacements supplémentaires garantis par les supermarchés.

Eunomia a souligné que le manque d’élaboration du plan du Afvalfonds et le manque de transparence sur l’état actuel des choses rendent difficile d’estimer si l’échéance du 31 décembre sera respectée, mais que le délai est clairement très difficile à respecter étant donné la conception opérationnelle de la proposition.

Eunomia a établi la voie à suivre pour plusieurs étapes à franchir d’ici le 31 décembre 2022, en s’appuyant sur les calendriers d’autres systèmes de consigne, afin que cela puisse servir de référence pour la proposition du Afvalfonds. Ces étapes portent sur la désignation d’un opérateur de système, l’achat et l’installation de machines à déconsigner, l’organisation du transport et de la logistique, la mise en place de systèmes de comptage, de tri et de mise en balles, la conception de systèmes informatiques, l’ajustement du stock de canettes et la communication. L’analyse a été complétée par des informations obtenues lors d’entretiens avec des représentants de l’industrie et des municipalités.

Tant la comparaison internationale que les entretiens avec les experts font apparaître un certain nombre d’éléments essentiels d’ici à la date limite qui seront difficiles à respecter. Le déploiement le plus récent d’un système de consigne en Europe a été celui de la Lituanie. Ils ont mis en place un système standard de retour au point de vente (‘Return-to-retail’), de sorte qu’ils n’ont pas eu à faire face aux défis uniques que représentent la détermination de l’emplacement, l’octroi de licences, l’installation, la logistique et la maintenance. Malgré cela, il leur a fallu plus de 12 mois pour installer quelque 1 000 machines à déconsigner.

« La proposition du Afvalfonds présente un certain nombre de caractéristiques qui posent des défis uniques pour la mise en place du système opérationnel, par rapport aux systèmes de consigne internationaux que nous connaissons bien », a déclaré Eunomia. Eunomia indique également que la proposition du Afvalfonds pour les canettes est également beaucoup plus complexe d’un point de vue opérationnel que, par exemple, l’extension aux petites bouteilles en plastique, parce que pour les canettes il a été choisi de mettre en place un système complètement nouveau qui, semble-t-il, n’utilise aucune infrastructure ou système existant. Pour les petites bouteilles, les points de collecte, les infrastructures et la logistique existants – ¸pour les grandes bouteilles en plastique – ont été utilisés, dans lesquels les supermarchés jouaient déjà un rôle majeur. En conséquence, il y a eu moins de travail et une partie de la responsabilité opérationnelle a été déléguée aux supermarchés.

Comme défi unique, le cabinet d’études fait référence, par exemple, à l’installation de machines à déconsigner dans de nouveaux endroits qui ne sont pas détenus ou supervisés par les points de vente, ce qui pose des problèmes d’installation, de logistique et de maintenance plus difficiles que dans la pratique internationale.

Le Afvalfonds veut faire appel au « kruimelregeling » pour accélérer la procédure d’autorisation. Toutefois, les experts municipaux interrogés par Eunomia estiment que, tant sur le plan juridique que sur le plan opérationnel, un processus d’autorisation formel doit être suivi. Plus important encore, quelle que soit la procédure d’autorisation officiellement suivie, la coopération des municipalités est nécessaire et cela prendra du temps dans tous les cas. Les questions à prendre en compte sont les suivantes : quels sont les emplacements appropriés, les possibilités d’alimentation en électricité dans les espaces publics, l’opinion des résidents locaux, les restrictions (légales) concernant la collecte des déchets et la question de savoir si le point de collecte s’inscrit dans la vision à long terme de l’espace public en question. Eunomia considère qu’il est problématique de régler tout cela dans le délai légal, et certaines municipalités interrogées ont indiqué qu’elles pensaient que ce n’était pas possible. Les entretiens montrent également que les municipalités, qui sont donc des parties prenantes importantes dans le déploiement de ce système, ne savent pas ce qui leur sera demandé ni pour quand.

La voie critique pour l’acquisition de machines à déconsigner est également une source de préoccupation. Eunomia signale qu’il existe des problèmes de chaîne d’approvisionnement à l’échelle internationale, ce qui peut entraîner un allongement de la livraison des machines à déconsigner. En outre, il peut y avoir des exigences techniques supplémentaires pour ces machines car elles seront situées à l’extérieur. Là encore, on ne sait pas encore où en est le Afvalfonds dans son déploiement.

« Sur la base de l’analyse comparative internationale, on pourrait en déduire que 12 mois seraient nécessaires pour la proposition du Afvalfonds, mais la nature complexe du plan, telle que décrite ci-dessus, pourrait rendre la mise en place plus difficile« , déclare Eunomia. À partir de l’évaluation comparative internationale, Eunomia a identifié certains points essentiels qui auraient déjà dû commencer, ou qui devraient commencer très bientôt. Ces parcours sont : l’acquisition de machines à déconsigner et la mise en place du transport et de la logistique (estimé à 9 mois) ; la fourniture d’infrastructures centrales telles que les centres de comptage (estimé à 12 mois) ; la fourniture de systèmes informatiques (estimé à 6 mois) ; et le développement et le début de la communication vers les consommateurs (début au moins 5 mois avant le lancement).

Eunomia prévient que dans de nombreux cas, ces problèmes techniques et opérationnels se fraieront un chemin en coulisse vers les consommateurs, ce qui aura un impact négatif sur la participation et donc sur la réalisation de l’objectif de 90 % de collecte sélective. Dans le cas de la collecte au point de vente, par exemple, il est courant de procéder à une collecte manuelle temporaire au comptoir de service au cas où le déploiement opérationnel prendrait du retard. Cela n’est pas possible avec ces machines à déconsigner sans personnel dans les zones extérieures. Un plan de repli est mentionné dans le plan du Afvalfonds, mais ce que cela signifie n’est pas clair. Cela inquiète les personnes interrogées, tant dans l’industrie que dans les municipalités.

• Risques propres au plan du Afvalfonds

  • Déchets sauvages

La proposition du Afvalfonds suggère que les points d’accueil « proches du supermarché » peuvent avoir un plus grand impact sur l’effet anti-déchets sauvages pour les consommateurs que dans les supermarchés, car ils sont placés davantage « dans la rue » et sont ouverts plus longtemps. Eunomia conclut que cet effet supplémentaire sur les déchets sauvages est peu probable. En effet, certaines personnes interrogées craignent que la conception de ce système n’entraîne une augmentation des déchets autour des machines à déconsigner dans les espaces publics.

• • Les ‘pôles circulaires’

Le Afvalfonds justifie la mise en place de ces points de collecte à l’extérieur des supermarchés par le fait qu’il s’agit d’une première étape vers des « pôles circulaires » où d’autres flux de matériaux pourront être collectés à l’avenir (upscaling).

Toutes les personnes interrogées avec lesquelles Eunomia s’est entretenue étaient en faveur de la consigne sur les canettes de boisson. Tous ont également été convaincus de la nécessité d’une « vision cohérente du recyclage » aux Pays-Bas. C’est pour cette raison qu’ils ont tous sérieusement envisagé le concept de « Pôles circulaires ».

Toutefois, c’est la mise en lien du plan actuel de consigne des canettes (qui devrait être réalisé très prochainement) avec l’idée des pôles circulaires qui suscite des inquiétudes. Les personnes interrogées ont souvent estimé que l’idée des « pôles circulaires » n’était pas suffisamment développée et que, dans sa forme actuelle, elle comportait des risques. Si ce plan est mis en œuvre comme le propose le Afvalfonds et que la première expérience des gens avec la consigne sur les canettes n’est pas positive, cela met en péril le soutien non seulement à la consigne, mais aussi au concept de « pôles circulaires ».

Lisez le rapport complet ici
Eunomia. Deposit Return in the Netherlands – An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (PDF downwload)