Toetsing Eunomia van inzamelplan voor statiegeldblikjes in het publieke domein door Afvalfonds samenvatting

Eunomia baseert zich in de toetsing op een internationale benchmark en interviews met Nederlandse deskundigen en mensen met praktijkervaring vanuit zowel de industrie (met kennis van statiegeldsystemen en de drankenmarkt) als gemeenten (met kennis van afvalmanagement, planning en gemeentelijke dienstverlening).

De bevindingen van Eunomia in het kort:

Eunomia schat in dat het voorstel van het Afvalfonds onvoldoende consumentvriendelijk is om te verwachten dat de wettelijke 90% gescheiden inzameldoelstelling behaald kan worden. Afvalfonds maakt teveel keuzes die afbreuk doen aan de consumentvriendelijkheid en daarmee risico’s vormen die volgens Eunomia waarschijnlijk “een cumulatief effect [zullen] hebben dat ertoe leidt dat er teveel blikjes ‘verloren’ zullen gaan om de doelstelling van 90% te halen”;

Wat betreft de wettelijke deadline van 31 december 2022 concludeert Eunomia dat zij het als zeer problematisch beschouwen om alles voor dit parallelle en complexe systeem binnen de wettelijke termijn te regelen. Het gebrek aan uitwerking van het Afvalfondsplan en het ontbreken van transparantie over de huidige stand van zaken maakte het beantwoorden van deze vraag wat lastiger, maar alsnog voelt Eunomia zich zeker genoeg om dit te zeggen. 

Eunomia. Deposit Return in the Netherlands An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (PDF downwload)

Het volledige rapport

Aanleiding studie Eunomia

Voormalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven besloot op 3 februari 2021 dat er vanaf 31 december 2022 statiegeld zit op de blikjes en er een inzamelsysteem operatief moet zijn waarmee 90% van de blikjes gescheiden ingezameld wordt. Omdat supermarkten weigeren blikjes in hun winkels in te zamelen, publiceerde het Afvalfonds (vertegenwoordiger van het verpakkend bedrijfsleven) op 14 december 2021 een alternatief plan: ze willen de statiegeldblikjes buiten de supermarkten om inzamelen via statiegeldmachines in de publieke ruimte.

Diverse stakeholders, waaronder de milieubeweging, Tweede Kamerleden, Consumentenbond en Metaal Verpakkingen Nederland, kwamen met kritische reacties en vragen op het plan van Afvalfonds om de blikjes in de publieke ruimte in te zamelen. Inmiddels hebben ook VNG en NVRD meer nadrukkelijk hun zorgen geuit. Mede daarom heeft milieuorganisatie Recycling Netwerk een doorlichting van het Afvalfonds-plan gevraagd aan internationaal onderzoeksbureau Eunomia, bekend van hun werk op het thema circulaire economie en onderzoek voor de Europese Commissie. In dit persbericht geven we een samenvatting van de belangrijkste bevindingen.

Hoofdpunten plan Afvalfonds

Het Afvalfonds publiceerde in december 2021 hun plan voor inzameling van blikjes middels statiegeldmachines in de buitenruimte. De hoofdpunten van dit plan zijn als volgt:

Na volledige uitrol zullen er 3.300 innamelocaties zijn waar mensen blikjes kunnen inleveren en hun statiegeld terug kunnen krijgen. Alle innamelocaties hebben ten minste één statiegeldmachine;

Ongeveer 3.000 van de innamelocaties zijn niet in, maar “in de buurt van” de supermarkt voorzien, de overige 300 locaties zijn gepland in zogenaamde high traffic locaties zoals OV-stations en tankstations;

Voor woon-winkelgebieden met één supermarkt voorziet het Afvalfonds een innamelocatie op een openbare plek in de buurt en in het geval van gebieden met meerdere supermarkten (2-8) wordt gemikt op een inzamelpunt binnen een straal van 500 meter van de meest centrale supermarkt;

Statiegeldmachines in de buitenlucht worden overdekt en beschut geplaatst, in zogenaamde ‘shelters’;

Het is een ingroeimodel. Op 31 december 2022 wordt een uitrol van 80% voorzien: 1.300 statiegeldmachines buiten de winkel en op high traffic locaties, en 1.500 aanvullende locaties gegarandeerd door supermarkten. Het doel is om tegen april 2024 de 3.300 innamelocaties te voorzien, waarvan sommige nog tijdelijk zijn. Gedurende 2023 en 2024 worden de tijdelijke locaties gegarandeerd door supermarkten vervangen door locaties “in de buurt van” de supermarkten;

Aanvullend op de innamelocaties waar consumenten hun statiegeld terugkrijgen, worden er naar verwachting 5.000 vrijwillige innamelocaties ingericht tegen 2023 waar consumenten hun blikjes kunnen weggooien in aangewezen inzamelbakken, en de eigenaar van deze inzamelbak het statiegeld kan claimen. Op de lange termijn worden er 10.000 van deze vrijwillige punten verwacht;

Het Afvalfonds presenteert de innamepunten in de buitenruimte als een eerste stap richting ‘circulaire hubs’ waar in de toekomst ook andere materiaalstromen ingezameld kunnen worden (opschaling).

Methodologie Eunomia

Eunomia Research en Consulting heeft uitgebreide ervaring met stat

Eunomia baseert zich in de toetsing op een internationale benchmark en interviews met Nederlandse deskundigen en mensen met praktijkervaring vanuit zowel de industrie (met kennis van statiegeldsystemen en de drankenmarkt) als gemeenten (met kennis van afvalmanagement, planning en gemeentelijke dienstverlening).

De bevindingen van Eunomia in het kort:

Eunomia schat in dat het voorstel van het Afvalfonds onvoldoende consumentvriendelijk is om te verwachten dat de wettelijke 90% gescheiden inzameldoelstelling behaald kan worden. Afvalfonds maakt teveel keuzes die afbreuk doen aan de consumentvriendelijkheid en daarmee risico’s vormen die volgens Eunomia waarschijnlijk “een cumulatief effect [zullen] hebben dat ertoe leidt dat er teveel blikjes ‘verloren’ zullen gaan om de doelstelling van 90% te halen”;

Wat betreft de wettelijke deadline van 31 december 2022 concludeert Eunomia dat zij het als zeer problematisch beschouwen om alles voor dit parallelle en complexe systeem binnen de wettelijke termijn te regelen. Het gebrek aan uitwerking van het Afvalfondsplan en het ontbreken van transparantie over de huidige stand van zaken maakte het beantwoorden van deze vraag wat lastiger, maar alsnog voelt Eunomia zich zeker genoeg om dit te zeggen.

Eunomia. Deposit Return in the Netherlands An assessment of the Afvalfonds proposal for beverage can collection in the public domain (PDF downwload)

Het volledige rapport

Aanleiding studie Eunomia

Voormalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven besloot op 3 februari 2021 dat er vanaf 31 december 2022 statiegeld zit op de blikjes en er een inzamelsysteem operatief moet zijn waarmee 90% van de blikjes gescheiden ingezameld wordt. Omdat supermarkten weigeren blikjes in hun winkels in te zamelen, publiceerde het Afvalfonds (vertegenwoordiger van het verpakkend bedrijfsleven) op 14 december 2021 een alternatief plan: ze willen de statiegeldblikjes buiten de supermarkten om inzamelen via statiegeldmachines in de publieke ruimte.

Diverse stakeholders, waaronder de milieubeweging, Tweede Kamerleden, Consumentenbond en Metaal Verpakkingen Nederland, kwamen met kritische reacties en vragen op het plan van Afvalfonds om de blikjes in de publieke ruimte in te zamelen. Inmiddels hebben ook VNG en NVRD meer nadrukkelijk hun zorgen geuit. Mede daarom heeft milieuorganisatie Recycling Netwerk een doorlichting van het Afvalfonds-plan gevraagd aan internationaal onderzoeksbureau Eunomia, bekend van hun werk op het thema circulaire economie en onderzoek voor de Europese Commissie. In dit persbericht geven we een samenvatting van de belangrijkste bevindingen.

Hoofdpunten plan Afvalfonds

Het Afvalfonds publiceerde in december 2021 hun plan voor inzameling van blikjes middels statiegeldmachines in de buitenruimte. De hoofdpunten van dit plan zijn als volgt:

Na volledige uitrol zullen er 3.300 innamelocaties zijn waar mensen blikjes kunnen inleveren en hun statiegeld terug kunnen krijgen. Alle innamelocaties hebben ten minste één statiegeldmachine;

Ongeveer 3.000 van de innamelocaties zijn niet in, maar “in de buurt van” de supermarkt voorzien, de overige 300 locaties zijn gepland in zogenaamde high traffic locaties zoals OV-stations en tankstations;

Voor woon-winkelgebieden met één supermarkt voorziet het Afvalfonds een innamelocatie op een openbare plek in de buurt en in het geval van gebieden met meerdere supermarkten (2-8) wordt gemikt op een inzamelpunt binnen een straal van 500 meter van de meest centrale supermarkt;

Statiegeldmachines in de buitenlucht worden overdekt en beschut geplaatst, in zogenaamde ‘shelters’;

Het is een ingroeimodel. Op 31 december 2022 wordt een uitrol van 80% voorzien: 1.300 statiegeldmachines buiten de winkel en op high traffic locaties, en 1.500 aanvullende locaties gegarandeerd door supermarkten. Het doel is om tegen april 2024 de 3.300 innamelocaties te voorzien, waarvan sommige nog tijdelijk zijn. Gedurende 2023 en 2024 worden de tijdelijke locaties gegarandeerd door supermarkten vervangen door locaties “in de buurt van” de supermarkten;

Aanvullend op de innamelocaties waar consumenten hun statiegeld terugkrijgen, worden er naar verwachting 5.000 vrijwillige innamelocaties ingericht tegen 2023 waar consumenten hun blikjes kunnen weggooien in aangewezen inzamelbakken, en de eigenaar van deze inzamelbak het statiegeld kan claimen. Op de lange termijn worden er 10.000 van deze vrijwillige punten verwacht;

Het Afvalfonds presenteert de innamepunten in de buitenruimte als een eerste stap richting ‘circulaire hubs’ waar in de toekomst ook andere materiaalstromen ingezameld kunnen worden (opschaling).

Methodologie Eunomia

Eunomia Research en Consulting heeft uitgebreide ervaring met statiegeld in landen over de hele wereld en heeft gewerkt met overheden, fabrikanten, detailhandelaars, systeembeheerders en NGO’s. Voor dit rapport heeft Eunomia naast hun eigen rijke kennis, ook gerichte interviews gehouden met Nederlandse deskundigen en mensen met praktijkervaring, met inbegrip van zowel “industrie”-perspectieven (een categorie interviewees met expertise en inzicht in statiegeldvoorziening en de Nederlandse drankenmarkt) en “gemeentelijke” perspectieven (een categorie interviewees met expertise en inzicht in afvalmanagement, planning en gemeentelijke dienstverlening).

De overgrote meerderheid van de geïnterviewden verkozen anoniem te blijven. Deze verzoeken worden in het hele verslag gerespecteerd en beperkt Eunomia in sommige gevallen de mogelijkheid om specifieke informatie en bronnen met betrekking tot de Nederlandse context te geven. De inbreng van de Nederlandse interviewees is door Eunomia gebruikt om hun eigen internationale kennis en ervaring te toetsen aan de Nederlandse context en om unieke uitdagingen of kansen in de Nederlandse context uit te lichten.

Belangrijkste bevindingen Eunomia

Risico’s voor behalen 90% gescheiden inzameling

Eunomia onderzocht allereerst hoe waarschijnlijk het is dat met de opzet voor inzameling buiten de supermarkten van Afvalfonds de wettelijke doelstelling van 90% gescheiden inzameling voor blikjes tegen 2024 gehaald wordt. “De doelstelling van 90% gescheiden inzameling bereiken, betekent de beste statiegeldsystemen ter wereld evenaren”, aldus Eunomia. Een inzameltarget van 90%, betekent dat er slechts 1 op de 10 blikjes buiten het systeem mag vallen. “Goed presterende statiegeldsystemen stellen mensen centraal, omdat publieke participatie bepaalt of een statiegeldsysteem een succes wordt of faalt”.

Voor deze hoofdvraag legde Eunomia daarom het plan van het Afvalfonds langs de kenmerken van statiegeldsystemen met een retourpercentage van 90% of meer.

Deze kenmerken zijn:

de hoogte van het statiegeldbedrag, wat de economische incentive vormt om deel te nemen;

een zeer toegankelijk netwerk van innamepunten, het absolute aantal van innamepunten en de plaatsing ten opzichte van dagelijkse routines; een consistente en ongecompliceerde inrichting van het systeem, wat begrip en motivatie om te participeren faciliteert;

duidelijke communicatie richting de consument, om al het bovenstaande te ondersteunen.

Geen enkele factor bepaalt op zichzelf staand de werking van het statiegeldsysteem. Het is de combinatie van en het samenspel tussen deze factoren dat bepaalt hoe overtuigend gebruiksvriendelijk het systeem is en dat bepaalt of de 90% gescheiden inzameling behaald kan worden.

De minimumhoogte van het statiegeldbedrag is wettelijk vastgesteld op 0,15 euro en dit wordt gehanteerd voor de blikjes.Omdat het statiegeldbedrag afgezet tegen de internationale context niet laag maar ook niet hoog is, zijn de andere factoren doorslaggevend.

Hier signaleert Eunomia enkele substantiële risico’s voor het behalen van de inzameldoelstelling.

Allereerst ligt het aantal inzamelpunten in het Afvalfonds plan ver onder het aantal inzamelpunten bij statiegeldsystemen die 90% retourpercentages halen, zie tabel 5-1. Het plan van Afvalfonds voorziet 2,5 statiegeldmachines en 1,9 aantal inzamelpunten per 10.000 inwoners. Ter vergelijking: in Duitsland zijn er 5,3 statiegeldmachines en 16 innamepunten per 10.000 inwoners. Dit betekent dat het plan van het Afvalfonds mensen significant minder gelegenheid geeft om hun blikjes in te leveren in ruil voor het statiegeld dat zij hebben betaald bij aankoop.

Eunomia verwijst bovendien naar een eerdere studie van EY Parthenon (2019) over systeeminrichting voor kleine plastic flesjes in opdracht van de Nederlandse overheid, waarin EY concludeert dat er met ongeveer 12.000 innamelocaties in verkooppunten een inzamelpercentage van 92-93% bereikt zou worden. Dit bevestigt de analyse van Eunomia dat het lage aantal inzamelpunten in het plan van het Afvalfonds een risico vormt voor het behalen van de 90% inzameldoelstelling, niet alleen in verhouding tot de praktijk in het buitenland, maar ook in de eerder onderzochte Nederlandse context.

De vrijwillige innamepunten, welke een groot onderdeel vormen van het Afvalfondsplan, kwalificeren volgens door Eunomia niet als onderdeel van het statiegeldsysteem, eenvoudigweg omdat mensen daar geen statiegeld terug krijgen en deze punten dus niet de economische incentive bieden om je blikje weer in te leveren. Zelfs wanneer ze wel worden meegerekend, is de dichtheid van het inzamelnetwerk nog steeds “veel lager” dan in statiegeldsystemen met een retourpercentage van 90% of meer.

Los van de aantallen, werpt ook de locatie van de inzamelpunten een drempel op voor consumentenparticipatie. ‘Return-to-retail’, oftewel inzameling in verkooppunten zoals supermarkten, scoort vanwege de consumentvriendelijkheid internationaal kwantitatief beter op inzameling dan systemen waarbij mensen naar een andere locatie moeten. Bovendien is er wereldwijd geen enkel statiegeldsysteem dat zonder return-to-retail een 90% retourpercentage behaald (zie figuur 3-3). Oftewel: alleen statiegeldsystemen met inzameling in verkooppunten halen retourpercentages van 90% zoals wettelijk is voorgeschreven in Nederland.

Eunomia concludeert dat het plan van het Afvalfonds om statiegeldmachines “in de buurt van de supermarkt” te zetten, qua consumentvriendelijkheid niet vergeleken kan worden met terugnameinsupermarkten. Zo zijn de statiegeldmachines in de publieke ruimte onbemand wat betekent dat er niemand is die in het geval van foutmeldingen het probleem snel kan verhelpen, wat normaliter het supermarktpersoneel snel kan oppakken. Eunomia stipt ook aan dat consumenten voor de blikjes volgens het Afvalfondsplan zullen moeten omlopen in plaats van dat ze deze inleveren waar ze toch al komen: de supermarkt. Uit expert interviews die Eunomia heeft afgenomen blijkt bovendien dat er twijfels bestaan of het in de praktijk mogelijk is om door heel Nederland de ‘maximaal 500 meter tot de centrale supermarkt’-doelstelling zoals door Afvalfonds gecommuniceerd te garanderen, wat het ongemak voor de consument verder zal vergroten.

Daarnaast weegt Eunomia ook de gewoontes en voorkeur van de Nederlandse consument mee. Eunomia benadrukt hierin dat Nederlandse consumenten al de gewoonte hebben ontwikkeld om hun drankverpakkingen met statiegeld terug te brengen naar de supermarkt. Volgens een uitvraag van Consumentenbond geeft 89% van de Nederlandse consumenten bovendien de (sterke) voorkeur om zowel blikjes als flesjes terug te brengen naar de verkooppunten. Afwijken van deze gewoontes en voorkeur zet de consumentvriendelijkheid en daarmee -participatie onder druk.

Tot slot benadrukt Eunomia dat er geen enkel ander statiegeldsysteem bestaat waarbij de consument voor verschillende verpakkingen naar verschillende locaties moet. Zelfs in geval van gefaseerde invoering, zoals in Nederland, kan de consument normaliter alle drankverpakkingen met statiegeld op dezelfde inzamelpunten weer inleveren in ruil voor statiegeld. Het feit dat volgens Afvalfonds de consument voor verschillende drankverpakkingen naar verschillende locaties moet, maakt het systeem minder gebruiksvriendelijk en gaat bovendien in tegen bestaande routines.

Goedeinformerende en motiverende communicatie over het systeem wordt bemoeilijkt door de aangebrachte complexiteit. Eunomia noemt hier bijvoorbeeld het feit dat consumenten voor de blikjes naar een andere locatie dan de plastic flessen en glazen bierflessen gestuurd moeten worden. Ook wijst het studiebureau er op dat dit plan geen nationaal coherent systeem voor de blikjes tot stand brengt, omdat de inrichting “hyper-lokaal” zal zijn vanwege het moeten vinden van geschikte locaties op gemeentelijk niveau. Dit werpt serieuze barrières op voor het opzetten van een nationale communicatiecampagne. Het feit dat het plan van het Afvalfonds een gefaseerde uitrol voorziet, betekent bovendien dat de communicatie over tijd weer moet worden aangepast en op verschillende momenten in moet zetten op nieuw consumentengedrag.