Le 11 février 2025, la révision du règlement sur les emballages et les déchets d’emballages est entrée en vigueur. Dans cet article, nous donnons un aperçu des principales dispositions de ce règlement sur les emballages.
La révision de cette législation européenne sur les emballages introduit entre autres de nouvelles dispositions pour le recyclage de haute qualité, le réemploi, certaines interdictions d’emballages et l’introduction de systèmes de consigne. La législation est également passée d’une directive à un règlement. Cela signifie qu’elle a désormais un effet immédiat* dans les États membres européens.
* Le règlement contient de nombreuses dispositions dites secondaires, c’est-à-dire des « actes d’exécution » et des « actes délégués » qui seront adoptés à une date ultérieure.
Processus politique
En novembre 2022, la Commission européenne (CE) a publié sa proposition de révision de la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages (PPWD). Avant cette publication officielle, une version antérieure de la proposition avait déjà fuité. Cette version comprenait des objectifs ambitieux en matière d’emballages réutilisables et d’utilisation de contenu recyclé. La version divulguée a provoqué beaucoup d’agitation, notamment parmi les producteurs d’emballages qui considéraient la proposition comme irréalisable. En conséquence, la proposition finale de la Commission européenne a été considérablement édulcorée. À l’époque, la Fair Resource Foundation a rédigé une analyse critique comparant les deux versions.
La proposition de la Commission européenne a été suivie de longues négociations au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne, au sein desquels les États membres sont représentés. En novembre 2023, un an après la publication de la proposition de la Commission européenne, le Parlement européen a accepté une version très affaiblie de la proposition. Il semble que le lobby sans précédent de l’industrie a porté ses fruits. Le Parlement a supprimé presque toutes les dispositions visant à réduire les emballages inutiles, ainsi que la grande majorité des objectifs de réemploi pour 2040. Certains objectifs de réemploi (par exemple pour les boissons) ont été conservés, mais réduits et assortis d’exceptions à tel point qu’ils risquent de n’être guère efficaces.
Les États membres sont également parvenus à une vision commune au sein du Conseil de l’UE. Plusieurs États membres, dont les Pays-Bas, se sont efforcés de maintenir et même d’augmenter le niveau d’ambition de la Commission européenne. La position finale du Conseil a suivi en décembre 2023, et comprenait la proposition de nouveaux objectifs de réemploi et le maintien des mesures de prévention des déchets proposées par la Commission européenne.
Le début de l’année 2024 a été marqué par les négociations dites « en trilogue » entre la Commission européenne, le Parlement et le Conseil – pour parvenir à un accord. Ce processus de négociation s’est achevé en mars 2024. Le résultat : un règlement qui fixe pour la première fois des objectifs européens de réemploi, met fin à certains emballages inutiles, prévoit l’introduction de systèmes de consigne dans tous les États membres de l’UE et fixe des règles claires pour un recyclage de qualité. Néanmoins, de nombreuses d’exemption ouvrent de nombreuses failles. Une occasion manquée, selon nous.
Disposition clefs
Étant donné que le règlement contient 70 articles, cet article ne se veut pas exhaustif. Dans cette section, nous donnons un aperçu de certains des points les plus importants et intéressant à détailler de la révision. L’harmonisation des exigences d’étiquetage, l’interdiction directe des PFAS dans les emballages alimentaires et la minimisation de l’espace vide dans les emballages ne sont par exemple pas détaillées ci-dessous, bien que des provisions intéressantes.
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Objectifs de prévention
L’un des éléments les plus importants et les plus ambitieux du règlement concerne les objectifs de prévention des déchets. Chaque État membre doit réduire ses déchets d’emballages de 5 % d’ici 2030, de 10 % d’ici 2035 et de 15 % d’ici 2040 par rapport à 2018. Il est important de noter que ces objectifs s’appliquent par État membre et non à l’Union dans son ensemble. Chaque État membre devra réduire de manière proactive ses propres déchets d’emballages.
Les interdictions, les objectifs de réemploi et de rechargeable, ainsi que les objectifs de réduction et de minimisation des emballages proposés par le règlement constituent une première étape essentielle pour atteindre ces objectifs de prévention. Toutefois, compte tenu de l’augmentation actuelle des déchets d’emballages dans de nombreux États membres, il faut s’attendre à ce que des mesures supplémentaires soient nécessaires.
Le règlement laisse d’ailleurs aux États membres la possibilité d’aller au-delà des exigences qu’il fixe et les encourage à le faire (considérant 149). Ils peuvent conserver des interdictions supplémentaires et utiliser des incitations économiques et fiscales, tant que cela n’entrave pas le marché unique européen. Certaines de ces mesures supplémentaires comprennent l’élargissement du champ d’application de la consigne pour inclure d’autres types d’emballages à usage unique tels que les cartons à boissons et le verre (article 50) ou la consigne pour les emballages réutilisables (article 51). Les États membres peuvent aussi utiliser des incitations fiscales et économiques telles que des taxes ou prélèvements supplémentaires pour les emballages à usage unique payés par les distributeurs, des exigences de communication supplémentaires ou des mesures au niveau local. La mise en place d’objectifs de réemploi plus ambitieux et l’utilisation du budget des REP et des systèmes de consigne pour financer des actions de réduction et de prévention sont également des mesures supplémentaires laissées à la discrétion des États membres.
Objectifs de réemploi et de recharge
Bien que fortement affaiblies tout au long du processus législatif par le lobbying de l’industrie, comme la campagne No Silver Bullet de McDonald, l’introduction d’objectifs de réemploi légalement contraignants est cruciale pour accélérer les systèmes de réemploi des emballages dans tous les États membres.
- Le secteur industriel est particulièrement visé, puisque 40% des emballages de transport – y compris le e-commerce – en Europe devront être réutilisables dans un système de réemploi d’ici 2030, et 70% d’ici 2040 (non contraignant). Dans un environnement fermé (par exemple un site d’activité), les différents sites d’un opérateur économique ou entre partenaires d’un même opérateur économique, 100% des emballages de transport devront être réutilisables. Il est à noter que les emballages carton sont exclues des objectifs de réemploi obligatoires ce qui crée des risques d’évolution indésirable vers davantage de déchets d’emballages en carton.
- Les distributeurs finaux devront assurer un réemploi de 10 % des emballages de vente des boissons alcoolisées et non alcoolisées et des cartons pour regrouper les emballages de vente (art 29(5)) d’ici 2030 et s’efforcer d’atteindre 25 % d’ici 2040. Ils devront également s’efforcer de fournir des espaces de recharge pour 10 % de leur offre.
- Le secteur de l’HORECA devra également contribuer en permettant aux consommateurs d’apporter leurs propres contenants à remplir à partir de février 2027 (art. 32) et de proposer des plats à emporter dans des emballages réutilisables pour les boissons chaudes et froides ainsi que les plats préparés à partir de février 2028 (art. 33).
De nombreuses exemptions ont été ajoutées pour certains opérateurs économiques (micro-entreprises, petits distributeurs finaux). Ces exemptions risquent de rendre les systèmes de réemploi moins uniformes et la communication aux consommateurs moins claire. D’ailleurs, les petites entreprises sont souvent celles qui sont pionnières en proposant déjà des solutions de réemploi aux consommateurs.
Possibilités d’aller au-delà du règlement : Le règlement permet aux États membres de fixer des objectifs de réemploi plus élevés pour atteindre les objectifs de prévention (art. 29(15 et 16). Ils peuvent également exiger des fabricants et des distributeurs finaux qu’ils mettent à disposition des emballages réutilisables pour d’autres formats que ceux énumérés dans le règlement (art. 51(2)(c)).
Interdictions
La PPWR s’appuie sur la directive sur les plastiques à usage unique (SUPD) en introduisant de nouvelles interdictions d’emballages en plastique à usage unique à partir de janvier 2030 (article 25 et annexe V).
Par rapport à la directive SUP, les interdictions seront introduites de manière plus harmonieuse au sein de l’Union puisqu’elles s’appliqueront directement à tous les États membres. Les interdictions porteront sur :
- Emballages groupés en plastique à usage unique (film rétractable) ;
- Emballage plastique à usage unique pour fruits et légumes frais non transformés ;
- Emballages en plastique à usage unique pour aliments et boissons consommés sur place dans le secteur HORECA ;
- Emballages en plastique à usage unique pour condiments, conserves, sauces, crème à café, sucre et assaisonnements dans l’HORECA ;
- Emballage en plastique à usage unique dans le secteur de l’hébergement pour des réservations individuelles ;
- Sac de transport en plastique très léger;
Suite à la forte opposition des lobbies industriels – et en particulier de l’industrie du papier –, les interdictions ne concernent plus que les emballages plastiques à usage unique. Comme pour les interdictions de la SUPD, cela crée un risque de basculement d’un matériau à usage unique vers un autre, plutôt qu’une réduction globale des emballages à usage unique.
Davantage de détails sur les formats et les exemptions seront fournis d’ici février 2027 en consultation avec l’EFSA et d’autres parties prenantes. Cela sera également essentiel pour confirmer l’interaction avec la SUPD et le statut des interdictions que cette directive permettait aux États membres d’établir.
Possibilités d’aller au-delà du règlement : les États membres peuvent maintenir les interdictions des articles adoptés avant le 1er janvier 2025 et les interdictions portant sur d’autres matériaux.
Recyclage de haute qualité
Conception pour recyclage
Plusieurs éléments seront pris en compte par la commission pour définir les critères de recyclabilité, comme la durabilité, et un principe de géographie, pour favoriser la proximité du recyclage. Les dimensions de santé et de sécurité seront également prises en compte, pour s’assurer que les substances préoccupantes soient exclues.
Bien qu’il s’agisse d’une étape essentielle dans la bonne direction, il sera également crucial que la Commission mette en place un système efficace de contrôle du contenu recyclé provenant de l’extérieur de l’Union. Il s’agit de ce que l’on appelle la « clause miroir » pour garantir la sécurité et la qualité du plastique recyclé provenant de l’extérieur de l’Europe et protéger la compétitivité des entreprises européennes de recyclage.
Contenu recyclé
D’ici janvier 2030, chaque emballage plastique mis sur le marché de l’Union devra contenir une quantité minimale de matériaux recyclés. Pour les bouteilles en PET et en plastique, cette proportion sera de 30 %, pour les autres emballages sensibles au contact, de 10 % et pour tous les autres emballages en plastique, de 35 %.
Cela pourrait favoriser le recyclage en boucle fermée (par rapport au recyclage en « boucle ouverte » qui se produit actuellement, comme c’est le cas de vêtements fabriqués à partir de bouteilles en PET).
Comme mentionné ci-dessus, cela pose également des défis, notamment en ce qui concerne le contrôle de la qualité des matières premières recyclées provenant de l’extérieur de l’Europe et le risque que des processus de recyclage nocifs pour l’environnement soient développés.
Responsabilité Élargie du Producteur (REP)
Le règlement introduit des exigences en matière de REP qui s’appuient sur la directive-cadre sur les déchets. À partir d’août 2028, les producteurs d’emballages devront être enregistrés dans un registre national pour être autorisés à mettre des emballages sur les marchés nationaux. Cela s’appliquera également au e-commerce (art. 45(4)), qui assurer l’enregistrement au nom des producteurs.
Les systèmes de REP devront couvrir les coûts supplémentaires liés à l’étiquetage des contenants pour la collecte des déchets d’emballages et les coûts de réalisation des enquêtes sur les déchets municipaux en mélange collectés (en cas d’obligation). En outre, les frais de REP devront être modulés en fonction des niveaux de performance de recyclabilité (18 mois après la mise en place du système de notation).
Les États membres devront veiller à ce que leurs systèmes nationaux de REP et de consigne consacrent une part de leur budget au financement d’actions de réduction et de prévention (art. 51(3)).
Possibilités d’aller au-delà du règlement : les États membres auront la possibilité d’inclure le coût du nettoyage des déchets sauvages dans les redevances REP lorsque le nettoyage est effectué par les autorités publiques ou pour le compte des producteurs.
Systèmes de consigne
Le règlement (article 50) rend les systèmes de consigne obligatoires pour atteindre une collecte séparée des bouteilles et canettes en plastique de 90 % d’ici 2029. Les États membres ne pourraient être exemptés de cette obligation que dans des conditions strictes auxquelles aucun pays – sans consigne – n’est actuellement éligible. Cet objectif ambitieux de collecte ouvre la voie à un recyclage de haute qualité et facilite la transition vers le réemploi (grâce à des taux de collecte de haute qualité) ainsi que la réduction des déchets sauvages. Le règlement permet l’exclusion de certains emballages en fonction de leur contenu (alcool, produits laitiers). Ces types de contenu font néanmoins bien partie de l’objectif de collecte séparée de 90 %.
L’acte délégué relatif à la mesure d’une collecte séparée des bouteilles et canettes en plastique (en lien avec la décision d’exécution 2021/1752 de la directive SUP) sera essentiel pour mesurer le succès des systèmes de consigne et décider de potentielles dérogations. Cette législation secondaire est attendue pour février 2027.
Possibilités d’aller au-delà du règlement : les États membres sont encouragés à inclure d’autres types d’emballages à usage unique (verre, cartons de boissons) et des emballages réemploi (article 51(2)(a)) dans leurs systèmes de consigne.
Mise en oeuvre et prochaines étapes
Comme l’a montré ce tour d’horizon, de nombreuses législations secondaires (actes délégués et actes d’exécution) sont encore nécessaires pour clarifier les objectifs et la manière dont ces derniers doivent être atteints. Ces actes seront élaborés par la Commission européenne, en consultation avec un groupe diversifié de parties prenantes. Il est essentiel que la société civile et les organisations environnementales restent impliquées dans ce processus, afin d’éviter un affaiblissement de la législation similaire à celui qui s’est produit pendant le trilogue. L’influence du lobby de l’industrie pour affaiblir le Green Deal européen ne doit pas continuer.
Certains des points les plus importants attendus dans la législation secondaire sont présentés ci-dessous :
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