Évaluation intermédiaire du système néerlandais de consigne pour les bouteilles en plastique

by Rob Buurman | 16 novembre 2021

Introduction

Depuis le 1er juillet 2021 aux Pays-Bas, il existe une consigne sur les petites bouteilles en plastique contenant de l’eau et des boissons non alcoolisées. Cette décision a été motivée par l’objectif politique de réduire considérablement le nombre de bouteilles parmi les déchets sauvages et par la prise de conscience que cet objectif ne peut être atteint sans consigne.

Le gouvernement a étendu le système de consigne aux petites bouteilles en plastique avec les objectifs suivants.
Premièrement, la consigne devrait permettre de réduire de 70 à 90 % le nombre de petites bouteilles dans l’environnement. D’autres pays obtiennent d’excellents résultats dans ce domaine pour les emballages de boissons consignés. En Allemagne, par exemple, les canettes ne représentent plus que 0,03 % des déchets sauvages. Les premières estimations basées sur les données de Dirk Groot (Zwerfinator) montrent qu’aux Pays-Bas, on peut déjà constater un effet sur le nombre de bouteilles parmi les déchets sauvages.
Deuxièmement, la consigne devrait contribuer à atteindre une collecte sélective des bouteilles en plastique de 90%, un objectif fixé par la loi à partir de l’année civile 2022 (conformément à la directive européenne sur les plastiques à usage unique). D’autres pays atteignent des taux de collecte très élevés pour les emballages de boissons consignés grâce au système de consigne (voir tableau 1). Aucun chiffre sur les taux de collecte actuels n’est encore disponible publiquement aux Pays-Bas.

Dans cette analyse, nous abordons l’extension du système de consigne néerlandais aux petites bouteilles en plastique. Nous l’analysons en fonction des quatre principaux facteurs qui font le succès d’un système de consigne. Nous examinons ainsi si l’introduction de la consigne sur les petites bouteilles en plastique aux Pays-Bas est suffisamment bien organisée pour obtenir un système efficace et garantir de bons résultats de collecte.

Qu’est-ce qui fait le succès d’un système de consigne ? 

Le cœur d’un système de consigne est toujours le même : le consommateur paie une caution en plus du prix d’achat d’un emballage. Il/elle récupère ensuite cette somme en retournant correctement cet emballage. Lors du déploiement d’un système de consigne dans la pratique, certains choix supplémentaires doivent être faits. Ce sont les facteurs variables sur lesquels les gouvernements et les parties prenantes concernées, telles que l’industrie et l’organisme qui gère le système de consigne, en l’occurrence Statiegeld Nederland, prennent leurs décisions. Ces choix déterminent l’efficacité finale du système de consigne. Ils peuvent renforcer le fonctionnement et les effets positifs (environnementaux) du système de consigne, mais aussi les miner.

Dans cette analyse intermédiaire, nous examinons si la conception du système néerlandais de consigne sur les petites bouteilles en plastique garantit suffisamment son efficacité. Pour ce faire, la présente analyse examine les quatre facteurs suivants :

  1. Le montant de la consigne;
  2. Des points de collecte suffisamment nombreux et accessible ;
  3. Un système de consigne clair pour les consommateurs ;
  4. Communication informative et engageante pour les consommateurs.

1. Le montant de la consigne

Dans le projet de loi relatif à la consigne sur les petites bouteilles en plastique, le gouvernement a indiqué que la consigne soit d’un montant minimal de 15 centimes d’euro. Les organisations environnementales Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, Plastic Soup Surfer et Greenpeace ont répondu dans un avis officiel commun que 15 centimes d’euro est un montant de consigne relativement bas. Les organisations environnementales ont recommandé que le montant de la consigne soit plus élevé.

Cela est important car il existe une corrélation entre le montant de la consigne et les taux de collecte attendus. Le graphique ci-dessous, établi par le cabinet de recherche Eunomia en 2012 sur la base des taux de collecte dans différents pays, montre que le montant de la consigne influe en effet le taux de collecte. Pour un montant de consigne de 10 centimes d’euro, le taux de collecte moyen attendu serait d’environ 86%. À 25 centimes d’euro, il est supérieur à 90% (voir graphique 1). Il faut savoir ici que les producteurs néerlandais sont légalement tenus d’atteindre un taux de collecte de 90 % pour les bouteilles en plastique.

Graphique 1 – Relation entre le montant de la consigne et les taux de rendement
Source : Eunomia (2012)

CE Delft, dans son étude Coûts et effets de la consigne sur les petites bouteilles et canettes (2017), estime également que le taux de collecte et les gains environnementaux sont susceptibles d’être plus élevés avec un montant de consigne plus important. Par exemple, CE Delft attribue le taux de collecte élevé des emballages consignés – 98% – en Allemagne en grande partie au montant de la consigne qui est de 25 centimes d’euro.

En 2001, CE Delft a également examiné la réduction des déchets sauvages prévue, sur la base d’une enquête auprès de 952 citoyens néerlandais. La réduction était prévue à 65% pour un montant de consigne de 5 centimes d’euro. Pour un montant de 10 centimes d’euro, en utilisant le calcul de l’époque, la réduction prévue était de 74%. A 20 centimes d’euro, la réduction attendue passait à 83% (+/-5%). En raison de l’inflation, ces 20 centimes d’euro en 2001 sont équivalents à 25 centimes d’euro aujourd’hui.

La Norvège, qui dispose d’un système de consigne qui fonctionne bien depuis 1999, a doublé le montant de la consigne sur les petites bouteilles et canettes en plastique (≤ 0,5 litre), en le passant de 1 à 2 couronnes norvégiennes – NOK – en 2018 (2 NOK équivalent à environ 20 centimes d’euro). L’Allemagne a introduit une consigne en 2003 et, depuis 2004, toutes les bouteilles et canettes jetables sont soumises à une consigne de 25 centimes d’euro.

Le cabinet néerlandais a finalement choisi de fixer légalement le montant minimum de la consigne pour les petites bouteilles en plastique à 15 centimes d’euro. Le fait qu’il s’agisse d’un montant minimum signifie que les producteurs sont libres de choisir un montant de consigne plus élevé. De leur côté, les producteurs n’ont pas opté pour cette solution ; depuis le 1er juillet 2021, il existe une consigne de 15 centimes d’euro sur les petites bouteilles en plastique contenant des boissons gazeuses et de l’eau.

Conclusion intermédiaire

Sur la base des informations déjà disponibles, le gouvernement néerlandais aurait pu assurer un fonctionnement plus efficace du système de consigne en optant pour un montant de consigne minimum plus élevé. De leur côté, les producteurs de boissons auraient pu opter pour un montant de consigne plus élevé que le minimum légal fixé. Le montant actuel de la consigne, relativement faible (15 centimes d’euro), nuit à l’efficacité du système de consigne et compromet l’atteinte par les producteurs de l’objectif de collecte réglementaire de 90 %.

 

2. Des points de collecte suffisamment nombreux et accessible

Le nombre de points de collecte et leur accessibilité sont également un facteur important pour garantir l’efficacité du système. Lorsque les consommateurs peuvent rapporter leurs bouteilles en échange d’une consigne dans de nombreux endroits facilement accessibles, cela rend le système accessible et abordable. Ainsi, un réseau de points de collecte dense et accessible a un effet positif sur les taux de collecte. À l’inverse, les chiffres de la collecte et du recyclage seront affectés négativement avec un nombre inférieur de points de collecte et lorsque, par exemple, certains points de vente ne rendent pas la consigne. Cela crée une ambiguïté et il est plus difficile pour les consommateurs de récupérer leur consigne. Cela risque d’impacter négativement la volonté des consommateurs à participer et leur appréciation de ce système. 

Un moyen efficace et courant de garantir un réseau de points de reprise finement maillé est une obligation de reprise pour les points de vente. C’est la raison pour laquelle Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, Plastic Soup Surfer et Greenpeace plaident depuis le début pour une obligation légale de reprise pour les points de vente, avec possibilité d’exception pour les petits points de vente.

Des études de cas à l’étranger confirment l’importance d’une telle obligation de reprise pour obtenir de bons taux de collecte. Dans les pays avec une consigne qui atteignent des taux de collecte élevés de 90% ou plus (Allemagne, Lituanie, Norvège), il existe une obligation de collecte pour les points de vente. Dans les pays dotés de systèmes de consigne sans obligation de collecte, les taux de recyclage sont en moyenne plus faibles.

La Suède est le pays qui obtient le meilleur score de tous les pays sans obligation de collecte. Le système existe depuis 1984 pour les canettes et les bouteilles de boisson en plastique ont été ajoutées en 1994. En 2019, 84,1% des bouteilles en plastique ont été collectées et recyclées en Suède (le taux de recyclage total, y compris les canettes, est de 84,9%). De ce fait, la Suède – qui n’a pas d’obligation de reprise en point de vente – est loin d’atteindre l’objectif de 90 % de collecte séparée qui est exigé par la loi néerlandaise à partir de 2022.

Obligation de reprise aux Pays-Bas

Jusqu’au 1er juillet 2021, l’obligation de collecte faisait partie de la législation du décret de 2014 sur la gestion des emballages aux Pays-Bas. En élargissant la consigne aux petites bouteilles en plastique (en vigueur à partir du 1er juillet 2021), le gouvernement néerlandais, via le décret sur les mesures relatives aux petites bouteilles de boisson en plastique, a décidé de supprimer cette obligation de reprise pour les points de vente de la législation.

Par conséquent, nous constatons aujourd’hui que certains (grands) points de vente vendent effectivement des bouteilles en plastique consignées, mais ne versent pas de consigne au consommateur lorsque ces derniers souhaitent y rapporter leur bouteille. Quelques exemples : des cinémas tels que Pathé, des stations-service, McDonalds, La Place, des magasins AH to go, des musées et des théâtres, des universités et des magasins tels que Hema, Kruidvat et Action. Auparavant, le parc d’attractions De Efteling figurait également sur cette liste, mais ils nous ont depuis indiqué que les gens pouvaient rendre leur bouteille contre une caution de 15 centimes d’euro dans les vestiaires.

Cela signifie que, en termes absolus, il y a moins de points de collecte aux Pays-Bas que si une obligation légale de reprise avait été mise en place. En outre, il existe plusieurs endroits où les bouteilles sont consommées sur place. Si la consigne n’est pas remboursée à ce même endroit, le consommateur n’est pas incité à rapporter sa bouteille directement et doit l’emporter avec lui s’il souhaite récupérer sa consigne. En outre, le non-remboursement de la consigne par certains (grands) points de vente entraîne la confusion et l’incompréhension des consommateurs. Ces deux facteurs compromettent l’efficacité du système de consigne.

Enfin, il est important de noter qu’un nombre et une densité inférieur de points de collecte renforce l’effet négatif du faible montant de la consigne – de 15 centimes d’euro – sur les taux de collecte. CE Delft conclut dans son étude sur la consigne que « avec une consigne faible et peu de points de collecte, le pourcentage sera plus faible qu’avec un même montant de consigne et plus de points de collecte ». Avec une consigne plus élevée, l’effet du nombre de points de collecte se reflétera moins fortement dans les taux de collecte finaux. Pour un montant de consigne de 25 centimes d’euro, CE Delft s’attend à un taux de collecte de 90 %, quel que soit le nombre de points de collecte, tandis qu’à 10 centimes d’euro, il s’attend à un taux de collecte de 80 % si la consigne n’est rendue que dans certains lieux (principalement les grands supermarchés), et de 85 % si les consommateurs peuvent remettre leur bouteille dans n’importe quel point de vente.

Conclusion intermédiaire

Avec sa décision de supprimer l’obligation légale de recouvrement, le gouvernement a partiellement sapé l’efficacité du système. Elle a ainsi ouvert la porte à la situation actuelle où les points de vente échappent au réseau de collecte tout en vendant des bouteilles consignées. Cela réduit le nombre de points de collecte et crée une ambiguïté pour les consommateurs et des malentendus entre eux.

Perspectives

Pour les canettes, la suppression de l’obligation de collecte est susceptible d’avoir des conséquences encore plus importantes. En effet, les supermarchés refusent actuellement de servir de points de collecte pour les canettes. Ils indiquent qu’ils veulent mettre en place des points de collecte à l’extérieur des supermarchés. Il s’agit d’un processus inutilement compliqué, lourd et coûteux, avec très peu de chances qu’un tel système soit mis en place avant l’échéance légale du 31 décembre 2022. En outre, cela signifie effectivement que les consommateurs devraient se rendre dans différents endroits pour différents récipients de boissons afin de récupérer leurs consignes. Cela crée d’énormes obstacles à la participation des consommateurs et entraînera une plus grande confusion et un déclin du soutien, avec toutes les conséquences négatives sur l’efficacité du système.

 

3. Un système de consigne clair pour les consommateurs

Étant donné que le succès du système de consigne dépend de la participation des consommateurs, il est important que ces derniers sachent clairement comment le système de consigne est mis en place et quel en est le cadre. Deux éléments sont essentiels à cet égard, à savoir qu’il doit être clair (a) à quels endroits ces récipients de boissons peuvent être rapportés en échange de la consigne et (b) quels sont les emballages de boissons soumis à la consigne.

Points de collecte pour les bouteilles consignées

En ce qui concerne les points de collecte, nous avons déjà évoqué le fait que l’absence d’obligation de collecte pour les points de vente crée une ambiguïté. En effet, cette situation a conduit à ce que plusieurs (grands) points de vente vendent des bouteilles consignées, mais refusent de rendre leur consigne aux consommateurs qui souhaitent retourner ces bouteilles en plastique. Étant donné que, dans certains cas, il s’agit d’endroits qui vendent des bouteilles en plastique en grand nombre, cela conduit à une situation illogique où il semble que les endroits qui rendent ou la consigne est arbitraire. Cela rend le système ambigu, ce qui a potentiellement un effet négatif sur la participation et l’appréciation du système de consigne.

Une obligation légale de collecte pour les points de vente aurait permis d’éviter cette situation. Une exception pour les petits points de vente (par exemple sur la base de la surface au sol) reste une option, car cette exception est sans ambiguïté et justifiée – et donc compréhensible pour les consommateurs.

Emballage de boissons avec ou sans consigne

Il va sans dire qu’il faut également que les consommateurs sachent de manière claire et compréhensible quels sont les emballages de boissons pour lesquels ils paient une consigne et qu’ils peuvent donc récupérer. Comme pour les points de collecte, des exceptions arbitraires peuvent conduire à une situation indésirable où un consommateur peut s’attendre à pouvoir récupérer sa consigne, sans succès. Par le biais des réseaux sociaux, les consommateurs ont déjà signalé de nombreuses situations dans lesquelles ils n’ont pas récupéré leur consigne, et dans de nombreux cas il n’y avait pas de consigne sur l’emballage en premier lieu. Cette ambiguïté est maintenant aggravée par l’exception faite par le gouvernement pour les bouteilles en plastique contenant des produits laitiers et des jus de fruits.

En effet, l’exception pour les bouteilles en plastique contenant des jus de fruits est source de confusion. Ce qui contribue à cela, c’est qu’il s’agit parfois de bouteilles apparemment identiques, l’une ayant une consigne et l’autre non (voir Image 1). En effet, la distinction entre un jus et une boisson non alcoolisée n’est pas toujours facile à faire à première vue.

Image 1 : Bouteilles de marque propre Albert Heijn – la bouteille 2 est consignée, les bouteilles 1 et 3 ne le sont pas.
Source : Twitter, Arjan Vermeulen

Ce qui n’aide pas non plus, c’est que le choix du gouvernement d’exempter les jus de fruits du système de consigne ne peut pas être expliqué correctement aux consommateurs. Par conséquent, il existe plusieurs pays, comme la Croatie, l’Estonie, la Finlande et la Lituanie, où les emballages de boissons contenant du jus sont soumis au système de consigne depuis des années. Le Danemark a étendu le système de consigne aux jus de fruits en 2020. L’Allemagne a décidé d’étendre le système de consigne aux jus de fruits et de légumes à partir du 1er janvier 2022 (et aux boissons lactées à partir de 2024).

L’exemption des produits laitiers et des jus de fruits soulève également une autre question, en rapport avec l’objectif de 90 % de collecte séparée pour les bouteilles en plastique. Les petites bouteilles en plastique contenant des produits laitiers et des jus de fruits représentent ensemble 17% de la part de marché des petites bouteilles en plastique, selon une étude réalisée par CE Delft, ce qui signifie que les producteurs n’atteindront pas l’objectif légal de 90% de collecte séparée tant qu’aucune consigne ne sera appliquée aux produits laitiers et aux jus de fruits.

Conclusion intermédiaire

Les choix opérés dans la conception du système de consigne néerlandais créent une complexité inutile, tant en ce qui concerne les lieux où les consommateurs peuvent récupérer la consigne que les emballages de boissons qui portent ou non une consigne. Cette complexité rend le système peu clair pour les consommateurs. Cela peut miner le taux de participation parce que les gens ne le comprennent tout simplement pas ou que les consommateurs perdent confiance dans le système et ne le soutiennent plus. Dans les deux cas, cela a un impact négatif sur la participation et donc l’efficacité du système de consigne.

4. Communication informative et engageante pour les consommateurs

Comme mentionné plus haut, le succès du système de consigne dépend du taux de participation des consommateurs. Il est donc important d’informer de manière proactive les consommateurs et la société dans son ensemble sur le système de consigne et de les motiver à y participer. La complexité du système de consigne néerlandais rend particulièrement importante une bonne campagne de communication à l’attention des consommateurs.

Selon nous, Statiegeld Nederland, l’organisme de gestion de la consigne, créé par l’industrie, aurait dû faire davantage de campagnes pour informer les consommateurs sur le champ d’application du système de consigne et pour enthousiasmer et inciter la société à participer. Dans plusieurs autres pays, les organismes de gestion (également créés et dirigés par les entreprises) ont réellement adopté le système de consigne, ce qui se reflète dans leur communication sur le système.

Communication autour de la consigne en Suède

Prenons l’exemple de la Suède, où l’organisation de gestion Pantamera présente son système de consigne sur son site internet comme « le plus petit mouvement climatique de Suède« . Ils incitent les consommateurs à participer en soulignant le lien avec le climat. Ils soulignent la quantité de CO2 que le système de consigne permet d’économiser. Pantamera a également mis en place une chaîne humoristique avec de jeunes influenceurs pour atteindre les jeunes consommateurs. Leur page Instagram touche désormais 46 400 personnes.

Communication de la consigne en Norvège

En Norvège, l’opérateur du système, Infinitum, communique également avec enthousiasme sur le système de consigne. Le site internet d’Infinitum qualifie le système de consigne de « plus grande réussite environnementale« . Infinitum explique aux consommateurs qu’en rapportant une bouteille consignée, ils économisent suffisamment d’énergie pour recharger 70 fois leur GSM. Sur la page d’actualités du « Mouvement Infinitum », une page de promotion du système de consigne, on trouve des articles sur le bon recyclage des bouteilles consignées en plastique par rapport aux autres déchets plastiques ménagers et sur l’intérêt mondial croissant pour le système de consigne norvégien.

Communication de la consigne en Lituanie

En Lituanie, où le système de consigne connaît un grand succès depuis 2018, les visiteurs du site web coloré de l’opérateur du système USAD sont accueillis par le texte « Merci d’être ici. Cela signifie que vous vous sentez concerné” et un compteur du nombre d’emballages de boissons déjà collectés par le système de consigne.

 

Communication sur la consigne aux Pays-Bas

Par rapport aux exemples ci-dessus, la communication de Statiegeld Nederland fait pâle figure. Le site internet est très sobre et semble avoir pour seul objectif d’informer – et non d’enthousiasmer. Les informations destinées aux entreprises et aux consommateurs sont mélangées, et les informations données aux consommateurs sont limitées. La page d’accueil pour les consommateurs indique très brièvement ce qui a changé à partir du 1er juillet 2021, comment reconnaître une bouteille consignée et où les bouteilles peuvent être rapportées. Il y a ensuite une page assez complète de Foire aux questions, où les consommateurs peuvent rechercher activement des informations supplémentaires. Il n’y a aucune référence aux avantages environnementaux et climatiques pour lesquels le système de consigne a été étendu, au fait qu’ensemble nous pouvons rendre les Pays-Bas plus propres et plus circulaires, ou à l’importance pour les gens de rapporter réellement leurs bouteilles.

Les médias sociaux sont avant tout un bon outil pour atteindre et enthousiasmer de nombreuses personnes et pour attirer leur attention sur le nouveau système de consigne d’une manière accessible et positive. Statiegeld Nederland n’a pas de compte Twitter, un compte Instagram avec 323 followers et une quinzaine de posts et une page Facebook avec 382 followers et 1 post. Nous constatons donc que Statiegeld Nederland n’a pas réellement utilisé les médias sociaux pour enthousiasmer les consommateurs néerlandais pour le nouveau système de consigne.

Il existe une application de Statiegeld Nederland qui permet aux gens de scanner le code-barres d’une bouteille pour voir le montant de la consigne qu’ils peuvent récupérer. L’application ne fournit pas d’autres informations sur le système de consigne, et elle n’est même pas mentionnée sur son site internet. L’application a été téléchargée plus de 10 000 fois, mais obtient une évaluation de 2 sur 5. Les critiques comprennent des commentaires sur les problèmes techniques et le manque de clarté sur ce qui peut être scanné, car il n’est pas précisé que l’application ne fonctionne que pour les bouteilles en plastique.

Conclusion intermédiaire

Statiegeld Nederland devrait faire davantage pour (a) informer les consommateurs sur le système de consigne et (b) enthousiasmer et motiver la société pour qu’elle y participe. La complexité inutile introduite dans le système de consigne néerlandais renforce ce besoin : d’une part, elle exige davantage d’explications et, d’autre part, elle rend une campagne de motivation encore plus importante, car la complexité mine le soutien.

Conclusion finale

Sur la base de cette analyse, nous concluons qu’en établissant le cadre du système de consigne, le gouvernement et l’industrie ont fait des choix qui nuisent à son efficacité. Sur les quatre facteurs considérés dans cette évaluation intermédiaire qui sont essentiels au succès du système de consigne, le gouvernement et l’industrie ont pris des décisions qui nuisent au fonctionnement du système de consigne.

Il est important de réaliser que ces facteurs se renforcent mutuellement ; par exemple, un faible montant de consigne dans un système où le nombre de points de collecte est faible entraîne une baisse des taux de collecte plus forte et rapide – comparé à lorsque le montant est faible mais que le réseau de points de collecte est dense. En l’absence d’une campagne de communication appropriée, la complexité du système aura un impact négatif encore plus fort sur la participation des consommateurs.

Les facteurs clés d’un système de consigne efficace ne sortent pas de nulle part. Les études citées ci-dessus provenant de diverses sources telles que CE Delft, Eunomia et Reloop contiennent des informations sur les facteurs de réussite du système de consigne. Ces études étaient connues avant que le gouvernement et l’industrie ne prennent des décisions sur le système de consigne néerlandais. De plus, le gouvernement a été averti par les organisations environnementales et d’autres acteurs sociaux tels que l’Association des consommateurs, dès le début du processus de décision (à savoir en réponse au projet de législation) des effets négatifs des choix faits. Dès avril 2019, le gouvernement a été averti par des avis (en réaction à la législation) que la suppression de l’obligation légale de collecte pour les points de vente et l’exemption des bouteilles contenant des produits laitiers et des jus de fruits auraient un impact négatif sur l’efficacité du système.

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