Evaluatie van de hergebruik maatregelen

Europa streeft naar een circulaire economie waarin hergebruik de norm is en de wegwerpmaatschappij wordt teruggedrongen. De Single-Use Plastics Directive (SUPD) en de Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR) bevatten diverse maatregelen om eenmalige verpakkingen te verbieden of te verminderen. De Nederlandse ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik uit 2022 (een voortvloeisel uit de Single-Use Plastics Directive) heeft als doel om het gebruik van wegwerpbekers en -bakjes in 2026 met 40% te verminderen ten opzichte van 2022. De regeling is recent geëvalueerd en er ligt een voorstel van staatssecretaris Chris Jansen (PVV) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat om de wetgeving aan te passen. Dit voorstel roept zowel steun als weerstand op. Wij vragen ons onder andere af: kan de SUP-toeslag niet via de UPV Verpakkingen worden geregeld?

Duidelijke wetgeving essentieel voor succesvolle hergebruiktransitie

De transitie naar hergebruik, waarin vele miljoenen zijn geïnvesteerd door innovatieve bedrijven die streven naar een toekomst met minder afval en zwerfafval, liep in 2023 vertraging op. Een aangenomen motie van de VVD leidde tot een tijdelijke stop op handhaving door inspectiedienst ILT op het gebruik van plastic bevattende wegwerpverpakkingen die verboden zijn volgens de wetgeving. Dit zorgde voor onzekerheid in de markt, waardoor investeringen in herbruikbare alternatieven haperden. Een succesvolle transitie vereist heldere wetgeving en handhaving, zodat bedrijven durven te investeren en een gelijk speelveld ontstaat waarin herbruikbare verpakkingen concurrerend worden met wegwerp.

Voorstel vanuit overheid voor aanpassing huidige wetgeving

De evaluatie van de ministeriële regeling kunststofproducten voor eenmalig gebruik in december 2024 resulteerde in de volgende voorstellen voor aanpassing:

• Hergebruik wordt verplicht in gesloten omgevingen, denk aan kantoren, restaurants, etc. Enkel bij gesloten evenementen mag nog gebruikt worden gemaakt van de uitzonderingsregel om wegwerpverpakkingen onder bepaalde voorwaarden te gebruiken. (huidige situatie: de uitzondering voor wegwerpverpakkingen onder bepaalde voorwaarden geldt voor alle gesloten omgevingen)
• De hergebruikmaatregelen voor bezorging en supermarkten verdwijnen. (huidige situatie: het aanbieden van een herbruik alternatief voor bezorging is verplicht, en supermarkten moeten een SUP-toeslag rekenen op bepaalde plastic bevattende wegwerpverpakkingen)
• Een vaste, verplichte SUP-toeslag (Single-Use Plastic) van €0,25 op alle plastic bevattende wegwerpverpakkingen voor consumptie on-the-go (huidige situatie: verplichte SUP-toeslag, maar de hoogte ervan mag bepaald worden door de eindverkoper)

SUP-beleid moet doorpakken: geen onnodige uitzonderingen meer

Het aanscherpen van de regelgeving en het verhogen van de SUP-toeslag zijn stappen in de juiste richting. Ook al is een uitzondering op de hergebruik verplichting voor gesloten evenementen niet noodzakelijk. Een gesloten context leent zich bij uitstek perfect voor het inrichten van een hergebruiksysteem. Juist bij evenementen kan de bezoekerservaring hier volledig op ingericht worden. Daarom is in de Europese verpakkingsverordening (PPWR) vanaf 2030 een verplichting voor consumptie ter plaatse opgenomen, zonder uitzonderingen voor wegwerpverpakkingen, inclusief die van rPET. Ook kan bezorging een rol spelen in de hergebruiktransitie, zo bewijzen onze Zuiderburen met het Boemerang project in Mechelen. Voor supermarkten zijn herbruikbare alternatieven voor bepaalde plastic bevattende wegwerpverpakkingen inderdaad beperkt, maar door de stimulans om over te stappen volledig te verwijderen wordt het (zwerf)afval die de sector oplevert niet gereduceerd. En juist de supermarkt verpakkingen voor to-go vinden we veel in het zwerfafval.

Wegwerp vervangen door wegwerp lost het (zwerf)afvalprobleem niet op

Materiaalsubstitutie houdt wegwerp in stand

Staatssecretaris Jansen stelt een vaste SUP-toeslag – een meerprijs – van €0,25 toeslag op plastic bevattende wegwerpverpakkingen voor consumptie to-go voor, die niet verplicht geïnvesteerd hoeft te worden in hergebruik. Daarmee zijn eenmalige plastic verpakkingen een verdienmodel: een perverse financiële prikkel dus. De consument betaalt, en zijn geld draagt niet bij aan een herbruikbaar alternatief. Terwijl het doel van de maatregel is om van hergebruik ‘’de norm’’ te maken. Voormalig staatssecretaris Heijnen gaf aan dat ze erop vertrouwde dat ondernemers de toeslag zouden investeren in herbruikbare alternatieven. Dat gebeurt niet in de praktijk.

Daarom pleiten Plastic Soup Surfer Merijn Tinga – met wie we eerder aandacht vroegen voor wegwerpkoffiebekers en herbruikbare alternatieven via de Mission Reuse Expedition – en Zwerfinator Dirk Groot voor het afschaffen van de SUP-toeslag. Ze verwachten met de SUP-toeslag een minimaal effect op hergebruik en zien effectievere maatregelen. Ze roepen o.a. op tot alternatieve maatregelen om plastic wegwerpverpakkingen te verminderen: een verbod op plastic wegwerpverpakkingen waarvoor al plasticvrije alternatieven op de markt zijn. Hierbij gebruiken zij hun ‘afdank-matrix’, waarmee het zwerfafvalrisico van to-go verpakkingen in kaart werd gebracht na onderzoek in duizenden publieke prullenbakken. Tinga en Groot willen dat de verantwoordelijkheid bij de aanbieders van de producten komt te liggen. Diverse politici en bedrijven gebruiken hun oproep nu om enkel te pleiten voor afschaffen van maatregelen rond plastic wegwerpverpakkingen, en wegwerp alternatieven van andere materialen zoals papier/karton te stimuleren. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan het doel van de Nederlandse overheid: herbruikbare verpakkingen als de nieuwe norm. De zwerfafval-activisten delen dat doel, dat we niet gaan bereiken met zogeheten materiaalsubstitutie: het in standhouden van de wegwerpsamenleving waarin we, in plaats van plastic, steeds meer papieren wegwerpverpakkingen zien.

De PPWR stelt preventiedoelen: we moeten steeds minder afval per persoon genereren de komende jaren. Hergebruik is een van de meest effectieve strategieën om deze reductie te realiseren. Daarom mogen lidstaten verder gaan dan de voorgestelde maatregelen op het gebied van hergebruikdoelstellingen en de hoogte van het verplichte UPV-percentage voor hergebruik. Productverboden voor plastic verpakkingen per lidstaat mogen niet, ook niet binnen de SUPD vanaf 1 januari 2025. Wél voor andere materialen, zoals papier. Daarom is het niet handig om blind te staren op verboden op plastic wegwerpverpakkingen, en een shift naar papieren wegwerpverpakkingen, wel om lokale, landelijke en internationale hergebruiksystemen in te gaan richten.

Maak de SUP-toeslag effectief: hef het via producenten

De oproep van Tinga, Groot en diverse politieke partijen van over het hele spectrum tijdens het laatste commissiedebat circulaire economie, de toenemende aandacht voor uitbreiding van het instrument UPV (Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid) en de recente oproep van het Planbureau voor de Leefomgeving in hun tweejaarlijkse rapport over de stand van zaken rond de circulaire economie in Nederland (ICER): steeds meer mensen en organisaties roepen op tot minder lasten bij de consument en meer verantwoordelijkheid bij producenten en aanbieders. Maar wel zonder enorm toenemende regeldruk voor ondernemers. Een manier om aan die oproepen te voldoen is: een SUP-toeslag meenemen in de UPV Verpakkingen (en dus ophalen bij producenten en importeurs), en die inkomsten verplicht te investeren in hergebruik, zoals al gebeurt in Frankrijk, België en Portugal. Franse producentenorganisatie CITEO leidt de weg naar herbruikbare verpakkingen in hun land, dankzij sturende wetgeving. Door een meerprijs voor wegwerpverpakkingen op deze manier in te richten, verzeker je de nodige investeringen om schaal te bereiken. Bovendien voldoe je daarmee ook aan de PPWR vereiste dat producentenorganisaties per 2027 moeten gaan investeren in hergebruiksystemen. Verpact is de Nederlandse producentenorganisatie voor verpakkingen. Marktpartijen zien de transitie naar herbruikbare verpakkingen al jaren aankomen, en verzoeken Verpact steeds vaker om regie te nemen rond standaardisatie, universele systemen en financiering. De tweede Reusable Packaging Fair, met bijna 500 bezoekers en 60 sprekers, en toonde wederom aan hoeveel al mogelijk is op het gebied van hergebruik. Zou Verpact hier een rol kunnen spelen, net als hun collega’s in andere Europese landen? Kan de €0,25 door producenten en importeurs bijgedragen worden aan de stichting, net zoals ze al wettelijk een bijdrage moeten leveren waarmee onder andere de inzameling van blikjes en flesjes moet worden geregeld? En kan die bijdrage verplicht geïnvesteerd worden in hergebruiksystemen? Natuurlijk worden de kosten doorberekend aan de consument, maar zij krijgen daarvoor wel steeds meer herbruikbare alternatieven aangeboden, die ook steeds goedkoper worden door toenemende schaalvoordelen. Met dit voorstel wordt tegemoet gekomen aan de oproep van VVD en JA21, die succesvol een motie indienden om de SUP-toeslag af te schaffen ”overwegende dat producenten een verantwoordelijkheid dragen om plastics in zwerfafval te reduceren”.

Tübingen bewijst: een taks op wegwerp werkt

De Duitse gemeente Tübingen besloot om afval en zwerfafval in hun stad aan te pakken door een lokale taks te heffen op bepaalde wegwerpverpakkingen. De lokale McDonalds klaagde de gemeente aan, maar verloor na een strijd tot de hoogste raad. Vele honderden Duitse gemeenten, en ook in andere landen zoals België, bereiden zich voor op het volgen van het voorbeeld van Tübingen. McDonalds was eerder wel succesvol in het verzwakken van de Europese Verpakkingsverordening (PPWR) als aanjager van ongehoorde lobbyinspanningen voor wegwerpverpakkingen.

Onduidelijkheid over eenmalige vs. herbruikbare verpakkingen

De transitie naar herbruikbare verpakkingen is noodzakelijk om doelstellingen rond afval en zwerfafval te behalen, maar is voorlopig ook grillig te noemen. Dat heeft te maken met zowel praktische uitdagingen in de beginfase als misinformatie, waardoor het in stand houden van wegwerpverpakkingen nog vaak onterecht als duurzamere optie wordt gezien. Een aantal veelgehoorde argumenten tegen hergebruik en toelichting daarbij:

• Watergebruik: voor het produceren en recyclen van wegwerpverpakkingen van plastic (of een mix van papier/karton en plastic) is water nodig, net zoals voor het produceren en afwassen van herbruikbare bekers. Terwijl de wasinstallaties voor hergebruik steeds efficiënter worden, naarmate de schaal toeneemt. Daarnaast worden herbruikbare bekers soms afgewassen voor het eerste gebruik. Maar waarom worden plastic bevattende wegwerpbekers dat dan niet?
• Transport: voor een wegwerpbeker zijn grondstoffen nodig (plastic, soms in combinatie met papier/karton), moet productie en distributie plaatsvinden, en voor de verwerking (recycling of verbranding) zijn weer diverse transportbewegingen nodig. Voor herbruikbare verpakkingen zijn na gebruik transportbewegingen naar wasfaciliteit en naar nieuwe gebruiker nodig. Soms worden bekers zelfs op locatie gewassen. Kortom: transportbewegingen kun je op z’n minst tegen elkaar wegstrepen.
• Productie: wegwerpverpakkingen komen vanuit de hele wereld naar Nederland, dat geldt ook voor herbruikbare verpakkingen. Die laatste worden ook deels in Nederland en omringende landen geproduceerd. Het argument herbruikbare verpakkingen staat gelijk aan ‘’plastic uit Azië’’ is daarom ongenuanceerd.
• Weinig rotaties: om duurzaam en kostenefficiënt te zijn moet een herbruikbare verpakking zoveel mogelijk ‘rotaties’ maken (zo vaak mogelijk hergebruikt worden). In de huidige fase van de transitie zien we ook kwalitatief minder goede verpakkingen op de markt komen, die in de praktijk slechts enkele malen worden hergebruikt. Net als bij elke verandering zijn dit kinderziekten. Naarmate de transitie vordert lost dit probleem zichzelf op doordat steeds opnieuw ingekocht moet worden, en dus kosten worden gemaakt. Ondertussen pleiten we ook voor een definitie van ‘’herbruikbaar’’ met daarin onder andere een aantal rotaties en de inrichting van een systeem.
• Grondstoffen: voor wegwerpbekers zijn steeds opnieuw grondstoffen nodig, ofwel plastic, ofwel een combinatie van plastic en papier/karton. Recycling van wegwerpverpakkingen is erg lastig: to-go verpakkingen uit publieke prullenbakken worden grotendeels verbrand. Door afvalexport belanden ze mogelijk ook op stortplaatsen op andere plekken in de wereld. En als ze wel worden gerecycled gebeurt dat laagwaardig, bijvoorbeeld naar keukendoekje of wc papier. rPET kan als enige materiaal foodgrade recycled worden, maar de markt heeft het moeilijk.
• Hygiëne: herbruikbare bekers en bakjes worden gewassen en gebruikt volgens dezelfde hygiënestandaarden als andere verpakkingen (denk aan borden en glazen in horeca). Bij BYO is niet de aanbieder van de verpakking en inhoud, maar de consument verantwoordelijk, volgens de NVWA.
• Recycling: hoogwaardige recycling van herbruikbare bekers van PP (een veel voorkomend materiaal voor herbruikbare verpakkingen) is technisch mogelijk, maar wettelijk (nog) niet toegestaan. Laagwaardige recycling gebeurt wel al, bijvoorbeeld van beker naar tray. Zoals hierboven al genoemd: wegwerpbekers voor to-go worden voornamelijk verbrand, recycling in de gesloten omgeving gebeurt alleen hoogwaardig bij rPET, in de beste gevallen.
• Uitval van bekers: door lippenstift dat niet meer afgewassen kan worden, dat is een verwaarloosbaar percentage

De transitie van wegwerp- naar herbruikbare verpakking betekent een enorme verandering in onze maatschappij, waar iedereen mee te maken krijgt. Elke verandering komt met weerstand, elke transitie krijgt in het begin te maken met kinderziekten en bij elke nieuwe, duurzame ontwikkeling staan ondernemers op die enkel geld willen slaan uit de nieuwe realiteit zonder oog voor het milieu. De praktische uitdagingen van initiële hogere kosten, sturen van consumentengedrag (gebruikersgemak) en universele infrastructuur worden enkel opgelost met het toenemen van schaal.

Waarom ook alweer een transitie naar herbruikbare verpakkingen?

Volgens de Europese Commissie wordt 40% van het plastic in Europa gebruikt voor verpakkingen. De helft van de plastic soep – plastic in zeeën en oceanen – bestaat uit verpakkingen. Gemiddeld genereren we 186,5 kg afval per persoon per jaar in de Europese Unie. Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeerde in haar tweejaarlijkse voortgangsrapportage op de circulaire economie doelen dat we in Nederland juist steeds meer grondstoffen gebruiken.

More on this topic