PwC-rapport voor Stichting OPEN pleit voor monopolie binnen UPV, maar gaat voorbij aan kritiek

Het verhaal achter de resultaten van Stichting OPEN

Eerst even wat achtergrondinformatie over de resultaten van Stichting OPEN. Sinds 2019 stelt de Europese Unie in Richtlijn 2012/19 de eis dat er 65% van het driejarig gemiddelde van de op de markt gebrachte elektrische en elektronische apparaten (EEA) door producenten gescheiden wordt ingezameld, aangevuld met minimale streefcijfers per productcategorie voor voorbereiding op hergebruik en recycling. Hoewel producenten bij wet individueel verplicht worden gemaakt voor het behalen van deze doelstellingen, is dat in de praktijk vaak erg lastig. Daarom verenigen producenten en importeurs zich in zogeheten producentenorganisaties (PRO’s) die op collectieve wijze uitvoering geven aan uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Bij aanvang van deze doelstelling lag het inzamelpercentage van afgedankte EEA in Nederland op 48% en bestond de markt uit meerdere PRO’s, waaronder Wecycle en WEEE Nederland. Wecycle was van mening dat een monopoliepositie sneller zou leiden tot het behalen van de doelstellingen. Daarom besloten ze een Algemeen Verbindend Verklaring (AVV) aan te vragen, met de belofte om binnen 2 jaar tijd de wettelijke doelstelling van 65% te behalen. Het Ministerie van I&W keurde de AVV vervolgens goed, waardoor de bij WEEE Nederland aangesloten producenten, gemeenten en retailers zich verplicht zagen om zich aan te sluiten bij Wecycle, die vanaf dat moment verder ging als Stichting OPEN. WEEE Nederland werd later een uitvoeringsorganisatie van Stichting OPEN.

De nieuwe Europese doelstelling, waarbij 85% van het daadwerkelijk afgedankte EEA in hetzelfde jaar moet worden ingezameld, corrigeert deze tekortkomingen. De staatssecretaris van I&W heeft bovendien bevestigd dat voortaan de 85%-doelstelling getoetst wordt in plaats van de eerdere 65%-norm. Toch blijft het feit dat Stichting OPEN met 68% inzameling volgens deze methode, ook de doelstelling ruim niet haalt. De Europese Commissie heeft Nederland daarom in gebreke gesteld, en de ILT heeft Stichting OPEN onder verscherpt toezicht geplaatst en daarbij de opdracht gegeven om tot een verbeterplan te komen dat leidt tot een hoger inzamelpercentage.

Het PwC rapport

Het PwC-rapport dat in opdracht van Stichting OPEN is opgesteld, richt zich vooral op de efficiëntie en voordelen van een single-PRO model zoals het geval bij Stichting OPEN oftewel een monopolie. Volgens PwC zou zo’n model effectiever zijn in het aanpakken van ‘free-riders’ en bewustmaking en langetermijninvesteringen waarborgen. Daarnaast zou een schakeling naar een multiple-PRO systeem weer veel problemen met zich meebrengen zoals voortrekking van grote bedrijven en concurrentiedruk op de prijzen die betere recycling en langetermijndoelen niet stimuleert. Interessant genoeg komt een ander onderzoek, in opdracht van European Recycling Platform, tot een tegenovergestelde conclusie: concurrentie tussen PRO’s creëert stimulansen voor innovatie en efficiëntieverhoging, aangezien PRO’s een sterke prikkel hebben om de diensten die zij aan hun klanten aanbieden te verbeteren. Omdat het PwC-onderzoek zich uitsluitend richt op argumenten vóór een monopolie ten opzichte van meerdere PRO’s, blijft de vraag onbeantwoord hoe een PRO-systeem zo kan worden ingericht dat het daadwerkelijk efficiënt functioneert.

Een ander belangrijk punt betreft het gebrek aan consultatie van relevante stakeholders in het rapport, zoals bijvoorbeeld WEEE Nederland –  die inmiddels samenwerkt met Stichting OPEN – en andere stakeholders zoals kennisinstellingen, (gemeentelijke) afvalinzamelaars, recyclers en consumentenorganisaties. Zonder hun inbreng is het moeilijk om tot volledig onderbouwde conclusies te komen, zeker waar het gaat om het streven naar circulariteit, transparantie en inspraak bij PRO’s.

Een position paper van Fair Resource Foundation wijst op het risico dat PRO’s hun machtspositie kunnen inzetten voor lobby-doeleinden, terwijl andere actoren beperkt zeggenschap hebben. Een belangrijke reden achter de oprichting van de UPV-organisatie Collectief Circulair Textiel was ook om een alternatief te bieden dat juist circulariteit en inclusiviteit centraal stelt. Een white paper over UPV van Universiteit Utrecht benadrukt dan weer de noodzaak van een ander sturingsmodel voor producentenorganisaties met een duidelijke rol voor andere stakeholders zoals gemeenten, afvalbedrijven en maatschappelijke organisaties, bij het uitzetten van de strategie van de PRO. De white paper pleit daarom voor een ‘circular value chain management organisation’ met brede vertegenwoordiging en dus niet enkel producenten. De hamvraag is dan ook niet zozeer of je één of meerdere PRO’s kan hebben, maar welke kaders vanuit de overheid worden meegeven aan een PRO. In dat kader is ook het doorontwikkeltraject UPV dat op dit moment loopt, erg belangrijk.

Daarnaast roept de studie verdere vragen op over de totstandkoming en interpretatie van de resultaten, aangezien de analyse is gebaseerd op de vergelijking van de Nederlandse structuur met die in vijf andere Europese landen. De conclusie dat een monopolie effectiever en efficiënter zou zijn, is gebaseerd op deze beperkte vergelijking. Uit de cijfers in het rapport blijkt echter niet overtuigend dat landen met een single-PRO systeem beter presteren dan landen met meerdere PRO’s. Die conclusie lijkt dan ook voorbarig. Het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Planbureau

rapporteren bovendien dat de vraag onder welke omstandigheden monopolistische PRO’s efficiënter zijn dan concurrerende PRO’s nauwelijks empirisch te beantwoorden is, vanwege te grote verschillen tussen kostenfactoren en afvalstromen in landen.

Opvallende overeenkomsten

Het rapport toont opvallende overeenkomsten met de conclusies van PwC over Verpact, de enige Nederlandse PRO voor verpakkingen, dat eerder dit jaar een vrijwel identiek onderzoek door exact hetzelfde adviesbureau liet uitvoeren. De vraagstelling en conclusies waren gelijk: het huidige systeem, waarin één partij een monopolie heeft, werkt het beste. Toeval zal dat niet zijn, aangezien beide rapporten vlak na elkaar zijn gepubliceerd met een vergelijkbaar doel.

Al met al zal Stichting OPEN de bevindingen uit het PwC-rapport ongetwijfeld gebruiken richting het ministerie en andere betrokkenen, ter ondersteuning van hun nieuwe AVV-aanvraag, ingediend op 1 april 2025. Deze nieuwe AVV zou op 1 januari 2026 in werking moeten treden. De timing van de publicatie is bovendien strategisch, gezien de Tweede Kamerverkiezingen van 29 oktober en de consultatie van de Europese Circular Economy Act, die zich eveneens richt op UPV. Zo wordt het belang van de AVV uitgelicht voor de beslissers over dit onderwerp.

Of die AVV wordt toegekend of niet, belangrijk is dat we de discussie over producentenverantwoordelijkheid niet reduceren tot een discussie over wel of geen monopolie, maar het hebben over wat we verwachten van UPV. En dat is: sturing op circulariteit in plaats van inzameling en recycling, meer transparantie, het écht betrekken van stakeholders bij UPV en effectieve handhaving.