In 2020 was er gemiddeld 177 kilo aan verpakkingsafval per Europeaan, ten opzichte van 154 kilo in 2010. Bijna 30 jaar na de eerste Europese wetgeving rond verpakkingen is de milieudruk van verpakkingen enkel toegenomen.

Om de bijdrage van verpakkingen aan de crises rond klimaat, biodiversiteit en plastic soep effectief aan te pakken, is beleid nodig dat sterk inzet op het verminderen van verpakkingen en van systemen met herbruikbare verpakkingen de norm maakt. Het gebruik van grondstoffen voor verpakkingen moet op deze manier scherp dalen en de afhankelijkheid van fossiele grondstoffen moet worden doorbroken.

Bijna 10% van de Europese olie- en gasconsumptie gaat naar de productie van plastic, waarvan zo’n 40% naar verpakkingen, toonde een rapport van Break Free From Plastic aan. Maar het gaat niet enkel om plastic: de achteloze productie en consumptie van wegwerpverpakkingen van papier (50% van het Europese papierverbruik is voor verpakkingen), metaal, glas en hout, moet net zo goed worden bijgestuurd.

Het voorstel voor een Verpakkingsverordening van de Commissie slaagt daar onvoldoende in. De intentie achter de wetgeving is goed. Er wordt ingezien dat de jarenlange inzet op recycling niet heeft geleid tot een trendbreuk in ons grondstoffengebruik. Daarom formuleert de Commissie voor het eerst een afvalpreventiedoelstelling (artikel 38), namelijk -5% in 2030, -10% in 2035, oplopend tot -15% gegenereerd verpakkingsafval in 2040.

Er zijn twee strategieën om dat te bereiken: minder verpakkingen op de markt brengen (weghalen verpakking of lichter maken) of wegwerpverpakkingen vervangen voor herbruikbare verpakkingen. De Europese Commissie legt deze doelstellingen op aan de lidstaten, maar laat zelf na om effectieve regels tegen overbodige en onnodig zware verpakkingen op te stellen.

Bij de hergebruikdoelstellingen (artikel 26) valt wederom op dat de intentie goed is. Maar nadat eerder deze maand een draft van de regelgeving uitlekte met aanzienlijk hogere doelstellingen, is de teleurstelling groot. De targets die vandaag zijn gepubliceerd laten zien dat de Commissie mogelijk is gezwicht voor de druk vanuit verschillende kanten: zowel de hergebruiktargets voor 2030, als die voor 2040 zijn sterk afgezwakt. Het verpakkende bedrijfsleven reageerde onnodig vijandig op de voornemens van de Commissie en we roepen het verpakkende bedrijfsleven dan ook op om de transitie richting hergebruik alsnog in te zetten. De wegwerpmindset moet definitief veranderen om de milieu-impact van verpakkingen sterk te verminderen.

In de Q&A bij de PPWR zegt de Commissie dat alle maatregelen tezamen de broeikasemissies in 2030 beperken tot 43 miljoen ton in plaats van 66 miljoen ton bij een business as usual-scenario, en de sector op het pad zet van klimaatneutraliteit in 2050. Onderbouwing voor de laatste conclusie ontbreekt.

Hoewel de richting goed is, missen de maatregelen het vereiste niveau van urgentie. We roepen de Europese Commissie, de Europese Raad en het Europees Parlement met klem op om beleid te voeren dat in lijn is met de afspraken om de opwarming van de aarde tot max 1,5 graden te beperken.

Analyse van het voorstel voor een Verpakkingsverordening

Binnen enkele weken zullen we een position paper uitbrengen met een volledige analyse van de wetgeving. Hieronder geven we alvast een beknopte reactie op enkele van de belangrijkste aspecten van de wetgeving.

Essential Requirements en verboden toepassingen

Een ‘fitness check’ van de Europese Commissie uit 2014 stelde vast dat de Essential Requirements (ER) meer concreet moeten worden geformuleerd en beter te handhaven moeten zijn. De ER (ook wel bekend als Annex II van de nog geldende wetgeving) heeft als doel grenzen te stellen aan verpakkingen om (onder andere) onnodig gebruik van materiaal te voorkomen. Het verminderen van het gebruik van verpakkingsmateriaal is de meest effectieve manier om de milieu-impact ervan te minderen. Beleidsmakers zijn volgens de Waste Framework Directive ook verplicht om hieraan prioriteit te geven.

In de praktijk hebben de ER nog geen enkel effect omdat 1) de criteria dusdanig ruim zijn geformuleerd dat ingrijpen moeilijk is, en 2) omdat de controle een onevenredig grote last legt op nationale milieuinspecties. Om in te kunnen grijpen op een verkeerde verpakking, moet namelijk een productdossier worden opgevraagd bij de fabrikant en vervolgens ontstaat er uitwisseling van informatie, standpunten, waarschuwingen en beloftes. Zo’n proces kan per verpakking al snel maanden tot jaren in beslag nemen. Zo stelden we in 2019 al vast dat veel verpakkingen voor wasverzachters, shampooflessen en sterke dranken vaak tientallen tot zelfs honderden procenten te zwaar zijn. Drie jaar later (met herhaaldelijke handhavingsverzoeken bij de Inspectie voor Leefomgeving en Transport) heeft precies één producent besloten om de verpakking aan te passen. De Johnnie Walker Blue Label weegt niet langer 1399 gram, maar 882 gram, terwijl de Johnnie Walker Blender’s Batch slechts 355 gram weegt.

De nieuwe voorgestelde ER (artikel 9 en Annex IV) veranderen hier weinig aan. Producenten mogen in hun productdossiers bijvoorbeeld niet langer zeggen dat ‘marketing’ of ‘wens van de consument’ de reden is voor het gebruik van extra verpakking, zoals nu het geval is wanneer ze norm EN 13427 volgen. Maar dat is vrij eenvoudig te omzeilen door bijvoorbeeld aan te geven dat de extra hoeveelheid verpakking nodig is voor bescherming tijdens transport.

Meer fundamenteel is dat controle en handhaving hierop een veel te grote en dus onmogelijke klus blijft voor nationale overheidsinstanties. De wetgeving zal dus simpelweg niet kunnen worden gehandhaafd.

Er zijn heldere regels nodig voor verpakkingen met maximale gewichten ten opzichte van de inhoud en afgestemd op het gebruikte verpakkingsmateriaal: een glazen wijnfles hoeft bijvoorbeeld echt niet meer dan 350 gram te wegen. Zulke duidelijke regels zouden het voor de milieuinspectie eindelijk mogelijk maken om kordaat in te grijpen. De Europese Commissie negeert nu de eenvoudigste en grootste milieustap die ze kunnen zetten.

Er zijn ook een paar kleine lichtpuntjes: zo worden wegwerp plastic verpakkingen voor groenten en fruit onder de 1,5kg verboden (tenzij bewezen nuttig), worden wegwerp plastic verpakkingen voor eten, dranken en bijvoorbeeld ook miniporties saus in horeca verboden, evenals de kleine plastic shampooflessen die je aantreft in hotels.

Hergebruik- en hervullingdoelstellingen

Naast verboden voor de bovenstaande producten, zijn er ook voor verschillende productgroepen hergebruiktargets opgesteld. De omschakeling van eenmalige verpakkingen, naar herbruikbare verpakkingen, draagt direct bij aan de preventie van grondstoffenconsumptie. Een beker die meerdere keren gebruikt wordt, voorkomt immers vele plastic of papieren wegwerpbekers. Die omschakeling is dus cruciaal voor het verminderen van de milieu-impact van de verpakkingen.

Dit is ook hoe de Commissie invulling geeft aan hergebruik in dit voorstel. In overweging 62 wordt ingezet op minimale eisen voor open loop / closed loop hergebruiksystemen. Zo wil de Commissie voorkomen dat er verschillende verpakkingen op de markt komen die in theorie herbruikbaar zijn, maar in praktijk door de consument niet opnieuw gebruikt worden. De Commissie spreekt in overweging 65 ook over hervulbare (refill) verpakkingen. Het verschil tussen herbruikbare verpakkingen en refill lijkt te zijn dat een product in een herbruikbare verpakking wordt aangeboden, of dat het product in een refill station wordt aangeboden waar de consument zelf een verpakking mee kan nemen.

Een in oktober gelekte versie van de PPWR toonde een hoog ambitieniveau op het gebied van hergebruik (zie afbeelding 1 en 2). Het gelekte document en de relatief hoge hergebruikdoelstellingen zorgden voor een luide en negatieve reactie vanuit het bedrijfsleven. In een gezamenlijk statement, naar buiten gebracht door de ‘European Packaging Value Chain’ namens meer dan 60 bedrijvenfederaties, vraagt het bedrijfsleven zich af of de Commissie wel een evidence based approach heeft gehanteerd bij het bepalen van de targets. Ze stellen dat de targets onrealistisch en buitenproportioneel zijn. Door te verwijzen naar door het bedrijfsleven gefinancierde levenscyclusanalyses (LCA’s), beweren ze dat herbruikbare verpakkingen lang niet altijd de beste optie zijn voor klimaat en milieu. Ook de papier- en kartonindustrie haalt LCA’s aan die – op basis van tactisch gekozen indicatoren – hergebruik in twijfel trekken.

De targets die vandaag zijn gepubliceerd laten zien dat de Commissie mogelijk is gezwicht voor de druk vanuit verschillende kanten: zowel de hergebruiktargets voor 2030, als die voor 2040 zijn sterk afgezwakt. Artikel 26, waarin de hergebruik- en hervultargets worden bepaald, stelt dat zowel hergebruik als hervulling meetellen voor het behalen van de doelstellingen voor drank en voedselverpakkingen. Vanwege de vage formulering is het echter niet direct duidelijk in hoeverre hervulling bijdraagt aan het voorkomen van wegwerpverpakkingen. In een latere analyse willen we daar meer duidelijkheid over geven.

Tijdens de presentatie van het voorstel benadrukten Timmermans en Sinkevičius dat het absoluut nog een revolutionair voorstel was en dat we vooral het overkoepelende doel van 15% afvalreductie in 2040 t.o.v. 2018 niet uit het oog moeten verliezen. Hoewel ook wij inzien dat we nog niet eerder zo’n sterke Europese focus hebben gezien op preventie en hergebruik, zijn de hoogte van doelstellingen en de snelheid waarmee die bereikt moeten worden, zeer teleurstellend. De stip op de horizon die door dit voorstel geboden wordt is momenteel zo klein dat Europa in 2040 nog ver af zal zijn van een duurzame omgang met verpakkingen en grondstoffen.

Statiegeld op plastic flessen en metalen drankverpakkingen

Steeds meer landen bewijzen dat statiegeldsystemen nodig zijn om zwerfafval tegen te gaan en hergebruik van verpakkingen en hoogwaardige recycling te realiseren. Het voorstel van Verordening zegt dat vanaf 2029 in heel Europa statiegeldsystemen voor plastic flessen en metalen drankverpakkingen ingevoerd moeten zijn.

De regels en minimumvereisten zijn uitgewerkt in artikel 44 en Annex X van de draft PPWR. Landen kunnen uitgezonderd worden van een statiegeldsysteem wanneer ze over 2026 en 2027 bewijzen meer dan 90% van de plastic flessen en blikjes gescheiden in te zamelen. Geen Europees land zonder een statiegeldsysteem komt in de buurt van deze doelstellingen.

In Annex II staat ook dat verkooppunten verplicht zijn om de verpakking weer in te nemen en het statiegeld uit te keren. Dit is belangrijk voor het gebruiksgemak van de consument maar ook voor de realisering en handhaving van de doelstellingen. De Nederlandse wetgeving waarbij geen innameplicht is geformuleerd heeft namelijk tot gevolg dat de 90%-inname-doelstelling nog niet wordt gehaald en de invoering van statiegeld op blik op 31 december 2022 op losse schroeven staat.

De innameplicht is ook belangrijk voor de transitie naar hervulbare verpakkingen. In het voorstel staat daarbij dat lidstaten zich moeten inspannen om de statiegeldsystemen voor wegwerpverpakkingen even goed toegankelijk te maken voor herbruikbare verpakkingen.

Recyclebare verpakkingen en toepassing gerecycled materiaal in verpakkingen

Vorige versies van de Europese Verpakkingswetgeving draaiden vooral om recyclingdoelstellingen waarbij steeds meer verpakkingsafval wordt ingezameld en verwerkt, maar niet per se weer opnieuw nuttig wordt toegepast. Vooral bij plastics is dat een uitdaging. Vaak wordt plastic verpakkingsafval gebruikt in allerhande andere (laagwaardige) producten. Daardoor worden er nog steeds veel nieuwe fossiele grondstoffen gebruikt voor de productie van nieuwe plastic verpakkingen.

Het voorstel van de Commissie probeert hier werk van te maken via artikel 6 betreffende de recyclebaarheid van verpakkingen en artikel 7 dat doelstellingen voor ‘recycled content’ voor plastic verpakkingen formuleert. Volgens artikel 6 moeten verpakkingen vanaf 2030 zo ontworpen zijn dat ze gerecycled kunnen worden en vervolgens ook de ruwe grondstoffen die origineel zijn gebruikt, kunnen vervangen. Het verplichte aandeel gerecycled materiaal is als volgt vastgesteld.

Vanaf 2030:

1. 30% for contact sensitive packaging made from polyethylene terephthalate (PET) as the major component;
2. 10% for contact sensitive packaging made from plastic materials other than PET, except single use plastic beverage bottles;
3. 30 % for single use plastic beverage bottles;
4. 35 % for packaging other than those referred to in points (a), (b) and (c).

Vanaf 2040:

1. 50 % for contact sensitive plastic packaging;
2. 65 % for single use plastic beverage bottles;
3. 65% for plastic packaging other than under letters (a) and (b).

De recycled content-doelstellingen voor 2040 zijn ambitieus en zullen uiteindelijk leiden tot een grote omwenteling in het ontwerp, de inzameling en de recycling van verpakkingen. De Europese plastic recyclingindustrie zal hiermee een flinke boost krijgen. Maar de doelstellingen voor 2030 zijn te zwak. Het risico bestaat hiermee dat investeringen langer worden uitgesteld en dat het vervolgens moeilijker wordt om de doelstellingen voor 2040 te halen. De doelstellingen voor 2030 waren in de gelekte draft aanzienlijk scherper.