Volgens de Europese en Nederlandse wetgeving dient preventie en hergebruik prioriteit te hebben in het afvalbeleid, en de Nederlandse regering doet dit niet, volgens de Rekenkamer.

De Rekenkamer stipt ook aan dat de minister “terughoudend is met het inzetten van wet- en regelgeving om de doelstellingen af te dwingen”. Dat staat in de Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, dat de Rekenkamer woensdag publiceerde.

Milieuorganisatie Recycling Netwerk Benelux deelt de mening van de Rekenkamer. “We verwachten dat de regering bijkomende en nieuwe wetgeving ontwikkelt inzake plastic afval. Daarmee moet de regering haar Europese wettelijke verplichting om in te zetten op preventie en hergebruik concreet en juridisch afdwingbaar maken”, zegt directeur Rob Buurman.

Analyse

1. De Nederlandse overheid volgt niet de wettelijk vastgestelde afvalhiërarchie

De Rekenkamer geeft aan dat de Afvalhiërarchie in acht genomen moet worden. Die zit vervat in Europese Afvalstoffenbeheerswet en Nederlandse Wet Milieubeheer waar de minister zich dus aan dient te conformeren. De Rekenkamer benadrukt dit tot driemaal toe op, pagina’s 41, 43 en in de aanbevelingen op pagina 48.

Die hiërarchie stelt duidelijk dat “preventie” en “voorbereiding hergebruik” prioriteit hebben vóór “recycling” en “verbranding”.

p. 41

p. 43:

De ladder van Lansink kent een soortgelijke hiërarchie. Afvalpreventie en producthergebruik komen voor recycling en verbranding.

Op dit moment stuurt staatssecretaris Stientje van Veldhoven (D66) op plastic recycling van verpakkingen. Dit leidt volgens de rekenkamer tot ongeveer 15% recycling van plastic in totaal.

De Rekenkamer wijst er terecht op dat het Nederlands beleid enkel voor recycling in wetgeving vastgelegde doelstellingen heeft, en zich daardoor beperkt tot slechts 1 aspect van het probleem: “Doelstellingen om de productie en het gebruik van plastics terug te dringen zijn er niet. Het huidige Nederlandse beleid is daarmee gericht op een beperkt deel van de plasticketen.”, schrijft de Rekenkamer (p. 39).

Ook in het vrijwillige ‘Plastic Pact” speelt recycling een hoofdrol. Zo staat in het pact een recyclingdoelstelling van 70% van de eenmalige plastic producten en verpakkingen bij de partijen die het ondertekenen. De ondertekenaars van het Pact engageren zich daarnaast 20% minder plastics te gebruiken. “Deelname aan dit pact is vrijwillig. Er ontbreken financiële sancties bij het niet behalen van de doelstellingen”, onderstreept de Rekenkamer (p. 39)

Aanbeveling Rekenkamer:

Oordeel Recycling Netwerk: De Rekenkamer zegt vrij expliciet dat het Nederlandse afvalbeleid niet conform de verplichtingen van de Europese wetgeving verloopt. Die bepalen dat er prioriteit moet zijn voor preventie en hergebruik, maar de prioriteit van de Nederlandse regering ligt bij inzameling, recycling en verbranding. Dat is wettelijk gezien niet toegestaan.

Het leggen van prioriteit op preventie en hergebruik is zowel door Nederlandse als Europese wetgeving een wettelijke plicht. Nu wordt dat enkel ingevuld met een volledig vrijwillige, niet sanctioneerbare, en niet afdwingbare doelstelling in het Plastic Pact, terwijl de recyclingdoelstelling voor plastic verpakkingen wél afgedwongen kan worden.

De hoge mate van vrijblijvendheid van het Plastic Pact, dat in artikel 18 letterlijk stipuleert dat “de nakoming van de afspraken in het Plastic Pact niet in rechte afdwingbaar is”, was ons eerder al een doorn in het oog.

We verwachten dat de minister zich houdt aan de wettelijk bepaalde afvalstoffenhiërarchie en per direct werk maakt van een wettelijk kader dat inzet op een vermindering van de productie van plastics (preventie) en hergebruik stimuleert ten opzichte van wegwerpplastics.

Producten die gemaakt worden van enkel virgin plastics moeten worden verboden om de productie van nieuwe plastics een halt toe te roepen. Het verplicht stellen van een percentage gerecycled materiaal in plastic producten of plastic grondstoffen zal ook sterk helpen om de economie te ontkoppelen van nieuwe plastics. Een shift van wegwerp naar hervulbaar en herbruikbaar moet worden gestimuleerd bijvoorbeeld met doelstellingen en belastingen op wegwerpplastics.

2. De Nederlandse overheid is “terughoudend” met inzetten wet- en regelgeving om doelstellingen af te dwingen

“Wij zien dat de minister de doelstellingen regisserend en stimulerend wil behalen en

terughoudend is met het inzetten van wet- en regelgeving om de doelstellingen af te

dwingen”, schrijft de Rekenkamer. Om tot preventie, hergebruik en een circulaire economie te komen, is meer nodig, schrijft de Rekenkamer:

Ook als het gaat over de invoering van statiegeld op kleine plastic flessen, merkt de Rekenkamer op dat de minister “terughoudend” is. (p. 42)

Dit leidt tot afhankelijkheid van derde partijen zoals het Afvalfonds verpakkingen, Nedvang, gemeenten, inzamelaars, sorteerders, producenten. De inzameling en verwerking van plastics wordt gefinancierd door het bedrijfsleven. De Rekenkamer stelt dat de financieringsmethodiek van de plasticketen moet worden geëvalueerd.

Aanbeveling: De Rekenkamer wijst erop dat in het huidige regeerakkoord de ambitie is uitgesproken dat Nederland in 2050 100% circulair is. Maar voor een volledig circulaire economie in 2050 moet er nog veel gebeuren, aldus de Rekenkamer (p. 41).

Oordeel Recycling Netwerk: we delen de mening van de Rekenkamer dat er dringend bijkomend nieuw beleid nodig is dat leidt tot 100% circulariteit in 2050. Op dit moment leunt de Nederlandse regering nog op achterhaald beleid dat puur focust op inzameling en recycling. De overheid is bovendien te afhankelijk geworden van de goodwill van derde partijen. Het ideaal van samenwerking met het bedrijfsleven prevaleert boven het stellen van duidelijke, handhaafbare regels. De belangrijkste veranderingen komen momenteel uit Europa, zoals de Single-Use Plastics Directive SUPD.

3. Het recyclingbeleid van plastic verpakkingen wordt nog te rooskleurig beoordeeld door de Rekenkamer op basis van niet-kloppende cijfers van het bedrijfsleven

Hoewel de focus meer op preventie en hergebruik moet liggen, is het recyclingbeleid slechter dan de Rekenkamer denkt. De Rekenkamer stelt dat Nederland in Europa koploper is in recycling van plastic verpakkingen op basis van cijfers die worden aangeleverd door het Nederlandse bedrijfsleven. Uit die cijfers zou blijken dat 52% van de verpakkingen wordt gerecycled.

In werkelijkheid is het recyclingpercentage sterk overschat. Dat komt doordat Europese rekenregels momenteel nog toelaten dat een uitgesorteerde afvalstroom al als gerecycled mag worden geteld. Hierdoor wordt vocht, vuil en verkeerd gesorteerde materialen, meegeteld bij de recycling. Realistisch wordt misschien 20-35% van de plastic verpakkingen gerecycled. En dat percentage zegt vervolgens weinig over de kwaliteit van de recycling: veel plastics worden toegepast in laagwaardige producten en leiden in nieuwe toepassingen weer tot plastic vervuiling, zoals bij plastic textiel dat in de wasmachine miljoenen plastic vezels verliest.

De Europese rekenregels worden vanaf halverwege 2020 aangepast. Het Nederlandse recyclingcijfer van plastics zal vervolgens sterk dalen. Tot die tijd heeft het vergelijken van Nederlandse recyclingcijfers met andere Europese landen weinig zin.

Tot slot stelt de Rekenkamer voor om producentenverantwoordelijkheid te verbreden zodat naast verpakkingen ook andere plastic stromen worden gerecycled. Op dit moment gaat nog te veel bruikbaar plastic verloren in verbrandingsovens.

Oordeel Recycling Netwerk: om beleid te voeren is het noodzakelijk dat er betrouwbare cijfers zijn. Na jaren van overschattingen van de recycling van plastic verpakkingen is het belangrijk dat de Nederlandse overheid duidelijk communiceert over de aanstaande dalingen in de recyclingcijfers en een inschatting maakt van de betrouwbaarheid daarvan.

Daarnaast is het belangrijk dat recycling concrete milieuwinst oplevert. Te veel toepassingen roepen echter vragen op. Het gebruik van plastics in straatmeubilair en textiel zijn mogelijk niet duurzaam te noemen omdat ze leiden tot plastic vervuiling. De overheid dient scherpe standaarden te hanteren voor recycling. Succesvoorbeelden zoals de bottle-to-bottle recycling die met behulp van statiegeld mogelijk is, moeten als blauwdruk dienen voor andere plastic verpakkingen.