Recycling Netwerk Benelux roept de staatssecretaris op om het ontwerp van de circulaire norm te heroverwegen.

Tot 30 november loopt een consultatie betreffende de Voorpublicatie tot wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014. In een brief van 2 juli 2020 aan de Tweede Kamer informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven (D66) al over de aanstaande veranderingen in het Verpakkingsbeleid. Volgens de brief is het beleid erop gericht, in lijn met het circulaire economie-beleid, om 1) het gebruik van verpakkingen terug te dringen, 2) het meermalig hergebruiken van verpakkingen te stimuleren en 3) de kwaliteit van inzameling en recycling te verbeteren. Het doel van het circulaire economie-beleid is om het gebruik van mineralen, metalen en fossiel te halveren vóór 2030 t.o.v. 2014 en tot het minimum terug te brengen vóór 2050.

De brief geeft verder aan dat er overeenstemming is bereikt met het verpakkende bedrijfsleven over ‘een pakket van ambitieuze en haalbare doelen voor meer hergebruik en recycling van verpakkingen’ en dat onderzoeken van Wageningen UR en Rebel Group de basis vormen voor het pakket.

In dit artikel betogen we dat het beleid zoals geformuleerd in de brief van 2 juli niet in lijn is met het circulaire economie-beleid. We betogen verder dat de aangekondigde ‘circulaire norm’ voor verpakkingen niet minder gebruik van verpakkingen beoogt (waardoor het geen circulaire norm kan zijn), maar ook hergebruik van verpakkingen niet stimuleert, terwijl dit volgens de brief wél het doel is. De ‘circulaire norm’ heeft eerder een remmend effect op verdere ontwikkelingen richting een circulaire economie. Daarnaast zijn de recyclingdoelstellingen voor verpakkingen slecht onderbouwd, zijn ze niet ambitieus, en wordt er niet gestuurd op betere kwaliteit van recycling.

Tot slot concluderen we dat het verpakkende bedrijfsleven een geprivilegieerde positie heeft om het beleid te beïnvloeden wat de ambitie van het beleid niet ten goede komt.

We vragen om een fundamentele politieke discussie over de toekomst van het verpakkingsbeleid en de manier waarop de overheid dat beleid vormgeeft. Meer specifiek vragen we:

dat een circulaire norm wordt ontwikkeld die aansluit bij de Nederlandse circulaire doelen voor 2030 en 2050 en dus een maatstaf is voor grondstoffenreductie ten opzichte van 2014 (of op een alternatieve manier stuurt waarbij ook preventie als hoogste trede van de afvalstoffenhiërarchie een belangrijke rol krijgt);

dat doelstellingen voor hergebruik van verpakkingen worden opgesteld om de transitie naar hergebruik te bevorderen;

dat de recyclingdoelstellingen van verpakkingen beter worden onderbouwd en worden bijgesteld:

Voor glazen verpakkingen dient de doelstelling niet te worden afgezwakt zoals het beleid nu beoogt. Het ambitieniveau van de recyclingdoelstelling van 90% dient behouden te blijven;

Voor verpakkingen van kunststof moet de recyclingdoelstelling ambitieuzer zijn dan wat nu met staand beleid al verwacht wordt. Daartoe dient er opnieuw studiewerk te worden verricht naar een ambitieuze recyclingdoelstelling. Het huidige studiewerk is ontoereikend omdat er de facto geen scenario is onderzocht met nieuwe (realistische) ontwikkelingen, maar alleen naar staand beleid is meegenomen, waarbij de overheid haar sturende rol niet opneemt. De recyclingdoelstelling dient op basis van dat studiewerk te worden aangepast. Tot die tijd vragen wij dat de overheid de doelstelling van 70% recycling uit het plastic pact overneemt, te bereiken in 2030.

dat er beleid wordt geformuleerd om de kwaliteit van recycling te verbeteren om de afzet te bevorderen en milieuwinst te verhogen;

dat het beleid rond verpakkingen en andere circulaire economie onderwerpen, niet enkel vooraf met het belanghebbende verpakkende bedrijfsleven wordt afgestemd, maar dat de overheid een evenwichtige aanpak ten aanzien van de stakeholders hanteert.

De ‘circulaire norm’

In de brief van 2 juli geeft staatssecretaris Van Veldhoven aan dat het onwenselijk is dat “de bestaande recyclingdoelstellingen slechts sturen op het recyclen van afval en hergebruik buiten beschouwing laten.” Er wordt ook verwezen naar het Europese Afvalpakket dat vereist dat lidstaten moeten inzetten op hergebruik.

Om hergebruik te bevorderen introduceert de staatssecretaris naast de recyclingdoelstellingen een zogenaamde ‘circulaire norm’ waarbij ook hergebruik van verpakkingen meetelt. Volgens de brief zouden met de voorgestelde ‘circulaire norm’ “producenten gestimuleerd systemen op te zetten waarmee verpakkingen opnieuw worden gevuld en hergebruikt.” Voor glas komt er een ‘circulaire norm’ van 86%, voor verpakkingen van kunststof, metaal, hout, papier en karton, komt de ‘circulaire norm’ op hetzelfde niveau als de recyclingnorm te liggen.

We concluderen dat de ‘circulaire norm’ geen circulaire norm is en ook niet zo genoemd zou moeten worden (en we gebruiken daarom consequent aanhalingstekens om deze norm te duiden) omdat de deelnormen voor herge

Recycling Netwerk Benelux roept de staatssecretaris op om het ontwerp van de circulaire norm te heroverwegen.

Tot 30 november loopt een consultatie betreffende de Voorpublicatie tot wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014. In een brief van 2 juli 2020 aan de Tweede Kamer informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven (D66) al over de aanstaande veranderingen in het Verpakkingsbeleid. Volgens de brief is het beleid erop gericht, in lijn met het circulaire economie-beleid, om 1) het gebruik van verpakkingenterug te dringen, 2) het meermalig hergebruikenvan verpakkingen te stimuleren en 3) de kwaliteitvan inzameling en recycling te verbeteren. Het doel van het circulaire economie-beleid is om het gebruik van mineralen, metalen en fossiel te halveren vóór 2030 t.o.v. 2014 en tot het minimum terug te brengen vóór 2050.

De brief geeft verder aan dat er overeenstemming is bereikt met het verpakkende bedrijfsleven over ‘een pakket van ambitieuze en haalbare doelen voor meer hergebruik en recycling van verpakkingen’ en dat onderzoeken van Wageningen UR en Rebel Group de basis vormen voor het pakket.

In dit artikel betogen we dat het beleid zoals geformuleerd in de brief van 2 juli niet in lijn is met het circulaire economie-beleid. We betogen verder dat de aangekondigde ‘circulaire norm’ voor verpakkingen niet minder gebruik van verpakkingen beoogt (waardoor het geen circulaire norm kan zijn), maar ook hergebruik van verpakkingen niet stimuleert, terwijl dit volgens de brief wél het doel is. De ‘circulaire norm’ heeft eerder een remmend effect op verdere ontwikkelingen richting een circulaire economie. Daarnaast zijn de recyclingdoelstellingen voor verpakkingen slecht onderbouwd, zijn ze niet ambitieus, en wordt er niet gestuurd op betere kwaliteit van recycling.

Tot slot concluderen we dat het verpakkende bedrijfsleven een geprivilegieerde positie heeft om het beleid te beïnvloeden wat de ambitie van het beleid niet ten goede komt.

We vragen om een fundamentele politieke discussie over de toekomst van het verpakkingsbeleid en de manier waarop de overheid dat beleid vormgeeft. Meer specifiek vragen we:

dat een circulaire norm wordt ontwikkeld die aansluit bij de Nederlandse circulaire doelen voor 2030 en 2050 en dus een maatstaf is voor grondstoffenreductie ten opzichte van 2014 (of op een alternatieve manier stuurt waarbij ook preventie als hoogste trede van de afvalstoffenhiërarchie een belangrijke rol krijgt);

dat doelstellingen voor hergebruik van verpakkingen worden opgesteld om de transitie naar hergebruik te bevorderen;

dat de recyclingdoelstellingen van verpakkingen beter worden onderbouwd en worden bijgesteld: Voor glazen verpakkingen dient de doelstelling niet te worden afgezwakt zoals het beleid nu beoogt. Het ambitieniveau van de recyclingdoelstelling van 90% dient behouden te blijven;

Voor verpakkingen van kunststof moet de recyclingdoelstelling ambitieuzer zijn dan wat nu met staand beleid al verwacht wordt. Daartoe dient er opnieuw studiewerk te worden verricht naar een ambitieuze recyclingdoelstelling. Het huidige studiewerk is ontoereikend omdat er de facto geen scenario is onderzocht met nieuwe (realistische) ontwikkelingen, maar alleen naar staand beleid is meegenomen, waarbij de overheid haar sturende rol niet opneemt. De recyclingdoelstelling dient op basis van dat studiewerk te worden aangepast. Tot die tijd vragen wij dat de overheid de doelstelling van 70% recycling uit het plastic pact overneemt, te bereiken in 2030.

dat er beleid wordt geformuleerd om de kwaliteit van recycling te verbeteren om de afzet te bevorderen en milieuwinst te verhogen;

dat het beleid rond verpakkingen en andere circulaire economie onderwerpen, niet enkel vooraf met het belanghebbende verpakkende bedrijfsleven wordt afgestemd, maar dat de overheid een evenwichtige aanpak ten aanzien van de stakeholders hanteert.

De ‘circulaire norm’

In de brief van 2 juli geeft staatssecretaris Van Veldhoven aan dat het onwenselijk is dat “de bestaande recyclingdoelstellingen slechts sturen op het recyclen van afval en hergebruik buiten beschouwing laten.” Er wordt ook verwezen naar het Europese Afvalpakket dat vereist dat lidstaten moeten inzetten op hergebruik.

Om hergebruik te bevorderen introduceert de staatssecretaris naast de recyclingdoelstellingen een zogenaamde ‘circulaire norm’ waarbij ook hergebruik van verpakkingen meetelt. Volgens de brief zouden met de voorgestelde ‘circulaire norm’ “producenten gestimuleerd systemen op te zetten waarmee verpakkingen opnieuw worden gevuld en hergebruikt.” Voor glas komt er een ‘circulaire norm’ van 86%, voor verpakkingen van kunststof, metaal, hout, papier en karton, komt de ‘circulaire norm’ op hetzelfde niveau als de recyclingnorm te liggen.

We concluderen dat de ‘circulaire norm’ geen circulaire norm is en ook niet zo genoemd zou moeten worden (en we gebruiken daarom consequent aanhalingstekens om deze norm te duiden) omdat de deelnormen voor hergebruik en recycling niet worden uitgedrukt in termen van hun bijdragen aan het verminderen van (abiotische) grondstoffengebruik en een deelnorm voor preventie van grondstoffengebruik (gebruik van verpakkingen) ontbreekt. Maar daarnaast slaagt de ‘circulaire norm’ er ook niet in om hergebruik te stimuleren en denken we dat het een potentieel remmend effect heeft op circulaire ontwikkelingen die in 2030 tot een halvering van het abiotische grondstoffengebruik zouden moeten leiden. We roepen de staatssecretaris dan ook op om de norm te heroverwegen omdat het Nederlandse verpakkingsbeleid en eventueel ook ander circulaire economie-beleid op een volstrekt verkeerde manier dreigt te gaan sturen.

De ‘circulaire norm’ uitgelegd

De ‘circulaire norm’ is een volledig nieuwe norm die recycling en hergebruik in één percentage combineert. Op pagina 2 van de Technische toelichting bij de Kamer brief van 2 juli, staat het in een schema geduid. Hieronder hebben we dat schema overgenomen. De kern van de ‘circulaire norm’ is dat het recyclingpercentage en het retourpercentage van herbruikbare verpakkingen met elkaar worden gemiddeld relatief ten opzichte van het aandeel van die verpakkingen op de markt.

Kritieken op de ‘circulaire’ norm:

De ‘circulaire norm’ is geen circulaire norm omdat het niet de bijdrage aan minder abiotisch grondstoffengebruik (in principe ten opzichte van 2014) door hergebruik en recycling van verpakkingen probeert te normeren. Het eventueel voorkomen van het gebruik van verpakkingen (preventie) is in zijn geheel niet meegenomen in de norm. Met de huidige invulling van de ‘circulaire norm’ kan het grondstoffengebruik zelfs toenemen.

De voorgestelde ‘circulaire norm’ geeft een veel te rooskleurig beeld van de daadwerkelijke circulariteit van verpakkingen. Circulariteit is een veel hoger doel dan recycling en dus moeilijker te behalen. Het is dan ook vreemd dat de huidige inzameling en verwerking van bijvoorbeeld glazen verpakkingen volgens de methode van de ‘circulaire norm’ juist hoger scoort (86%) dan dat er überhaupt wordt gerecycled (76%). Dat geeft het idee dat de glazen verpakkingen al bijna circulair zijn, terwijl dat nog lang niet het geval is. Dat heeft een remmend effect op verdere stappen richting circulariteit.

De ‘circulaire norm’ zou volgens de toelichting in de brief richting meer hergebruik moeten sturen maar doet dat niet of amper, terwijl een norm die specifiek op hergebruik is gericht, dat wel zou doen.

Een circulaire norm zou moeten sturen richting duurzaamheid, meer specifiek op minder grondstoffengebruik t.o.v. 2014, maar de voorgestelde norm geeft vooral een rooskleuriger beeld van de huidige omgang met verpakkingen. Het lijkt alsof het bedrijfsleven moet voldoen aan een nieuwe gewichtige norm, maar in feite gaat het om consolidatie van de huidige praktijken.

Volgens de brief van 2 juli is het doel van de ‘circulaire norm’ om hergebruik te stimuleren. Dat doet het niet, maar het is ook veel beter om een hergebruiksdoelstelling te implementeren waarbij vastgelegd wordt welk aandeel van de verpakkingen dat op de markt wordt gebracht, bedoeld is om hergebruikt te worden. Het verpakkende bedrijfsleven moet vervolgens rapporteren hoe ze daaraan voldoen. Dat geeft een duidelijk beeld van de stand van zaken met betrekking tot herbruikbare verpakkingen terwijl de circulaire norm in de huidige vorm vooral mist spuit en een remmend effect heeft.

Een hergebruikdoelstelling staat los van een recyclingdoelstelling. Een recyclingdoelstelling heeft betrekking op afval en het opnieuw inzetten van het materiaal. Een hergebruikdoelstelling heeft betrekking op hergebruik van het product voordat het afval is geworden. Een hergebruikdoelstelling kan daarom onafhankelijk worden ingevoerd zonder dat het een negatief effect heeft op recycling. Door betere inzameling van herbruikbare verpakkingen kan er zelfs een positief effect zijn op het percentage recycling, wanneer de verpakkingen aan het einde van hun leven zijn en niet worden hergebruikt maar worden gerecycled.

Het recyclingbeleid van verpakkingen

Het Nederlandse verpakkingsbeleid moet minimaal aan de Europese verpakkingsrichtlijnen voldoen. Deze stelt dezelfde eisen aan alle lidstaten, maar de brief van de Staatssecretaris zegt dat Nederland “leidend [wil] zijn in de transitie naar een circulaire economie.” De Europese verpakkingsrichtlijn werd op 30 mei 2018 voor de laatste keer aangepast en diende uiterlijk op 5 juli 2020 te zijn omgezet in Nederlands beleid.

De oude Europese doelstellingen waren vastgelegd in 2004 en dienden al op 31 december 2008 te zijn bereikt. Nederland heeft met het Besluit beheer verpakkingen 2014 eerder scherpere doelstellingen vastgelegd. De herziene Europese richtlijn formuleert doelstellingen voor 2025 en 2030.

Buiten nieuwe doelstellingen, is er ook sprake van een nieuwe meetmethode om de mate van recycling te bepalen. De nieuwe rekenregels die zijn vastgelegd in artikel 6 bis van de richtlijn, moeten ervoor zorgen dat verliezen die optreden bij sorteren en voorbereiden tot recyclen niet meer worden meegenomen in het gerapporteerde gewicht van verpakkingen die het recyclingproces worden ingebracht. Deze methode geeft een betere maat van de werkelijke recycling.

Op dit moment wordt nog de oude methode gehanteerd waarbij na het sorteren van het afval, op de weegbrug van de recycler, het afval wordt gewogen en geteld als gerecycled, ook als het bij de recycler nog verder wordt uitgesorteerd in fracties die worden verbrand of geëxporteerd zonder toezicht op wat er vervolgens mee gebeurt. Een recent onderzoek van Lighthouse Reports en NRC liet onlangs nog zien dat Nederlands verpakkingsafval dat wordt geteld als gerecycled nu in onder meer Turkije op stortplaatsen belandt.

Hoewel de Europese recyclingdoelstellingen zijn aangescherpt en er een betere meetmethodologie is, is ook vastgesteld dat verpakkingen die worden hergebruikt (denk aan een hervulbaar bierflesje) voor maximaal 5% mogen meetellen voor het behalen van de recyclingdoelstelling. Dit betekent dat bij systemen waarbij herbruikbare verpakkingen voor een deel al verworven is, zoals bij glazen verpakkingen, de recyclingdoelstelling eenvoudiger te halen worden. Hier zou dan ook rekening gehouden moeten worden bij het vaststellen van de doelstellingen.

In opdracht van het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat heeft Wageningen UR in twee studies een voor kunststof verpakkingen en een voor de overige verpakkingsmaterialen uitgerekend wat het verwachte effect is van het verschuiven van het meetpunt voor het bepalen van het recyclingpercentage. Deze onderzoeken zijn volgens de brief van staatssecretaris Van Veldhoven mede de basis voor het bepalen van nieuwe Nederlandse recyclingdoelstellingen die als ondergrens de Europese doelstellingen hebben.

Tabel 1: recyclingdoelstellingen en recyclingresultaten van verpakkingen

Misinformatie vanuit Overheid en verpakkende bedrijfsleven over recycling van verpakkingen

Jarenlang hebben de Nederlandse overheid en het Nederlandse verpakkende bedrijfsleven vertegenwoordigd in het Afvalfonds Verpakkingen nagelaten om correcte duiding te geven bij de recyclingcijfers van verpakkingen. Aan de hand van een methodologie die zeker bij de kunststof verpakkingen de recyclingcijfers sterk flatteerde, werd de suggestie gewekt dat Nederland zeer goed presteerde op het vlak van recycling en werd dit ook actief uitgedragen. Daarnaast bleven twee andere belangrijke aspecten buiten beschouwing bij de recyclingcijfers, namelijk de kwaliteit van het recyclaat en het daadwerkelijke gebruik van gerecycled materiaal in hoogwaardige toepassingen.

Recycling Netwerk heeft in 2013 al aangegeven dat de recyclingcijfers overschat zijn en gevraagd om ze te corrigeren. We hebben ook gevraagd dat meer gestuurd moet worden op de kwaliteit van de recycling en hebben gepleit voor betrouwbare monitoring.

De Rijksoverheid en het verpakkende bedrijfsleven verenigd in het Afvalfonds treffen schuld bij de herhaaldelijke onjuiste voorstelling van zaken. Terwijl het recyclingpercentage voor kunststof verpakkingen ‘op papier’ steeg naar 50% en hoger, concludeerde het Centraal Planbureau dat de inzameling van plastic verpakkingsafval weinig milieuwinst oplevert. De onjuiste voorstelling van de daadwerkelijke recycling zal vermoedelijk een remmend effect hebben gehad op het milieubeleid.

Er mag dan binnen de grenzen van de Europese regels zijn gehandeld en in andere Europese landen is er eveneens sprake van overschattingen, maar het is aan de Nederlandse overheid zelf om correcte duiding te geven bij de cijfers.