Op zaterdag 10 maart 2018 informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven de Tweede Kamer middels een brief over de invoering van statiegeld op plastic flesjes en over het circulair maken van de verpakkingsketen met de Raamovereenkomst Verpakkingen als focuspunt. Diezelfde zaterdag stond in Trouw een groot interview met de staatssecretaris over de invoering van statiegeld op plastic flessen.

In het interview maakt Van Veldhoven zich sterk dat de aanpak “linksom of rechtsom, gaat lukken.” In het voorjaar van 2021 zal er statiegeld op kleine plastic flessen met water en frisdrank zitten, staat in de brief aan de Tweede Kamer, tenzij het bedrijfsleven erin slaagt om het aantal flesjes in het milieu met 70 tot 90% terug te dringen én 90% van de kleine plastic flessen weet te recyclen.

Dit artikel is een uiteenzetting van de beslissing van de staatssecretaris en het tijdspad richting het voorjaar van 2021, op welk moment kleine plastic flesjes voorzien moeten zijn van statiegeld indien het bedrijfsleven de doelstellingen niet haalt. Het artikel bespreekt de context waarin de beslissing tot stand kwam en de politieke discussie die daarop volgde. Daar waar er nog onduidelijkheden zijn betreffende het proces tot en met het voorjaar 2021, probeert het artikel die zo zorgvuldig mogelijk aan te stippen.

De petitiemotie

Om de brief van de Staatssecretaris te duiden, is het nuttig om eerst terug te blikken op het ontstaan van de zogenaamde ‘petitiemotie’ van de Plastic Soup Surfer. In 2016 startte Merijn Tinga, alias de Plastic Soup Surfer, namelijk een handtekeningenactie om als burgerinitiatief het onderwerp statiegeld op de agenda te krijgen van de Tweede Kamer.

Met 55.000 snoephartjes trok Merijn op 14 Februari 2017 naar de Tweede Kamer en bood hij evenveel handtekeningen aan aan de politiek. De aanwezige politici waaronder Agnes Mulder (CDA), Carla Dik-Faber (CU), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Henk Krol (50PLUS), Stientje van Veldhoven (D66), Erik Ziengs (VVD), Tjeerd van Dekken (PvdA), Eric Smaling (SP) en Esther Ouwehand, werden ter plekke ook gevraagd of ze zich wilden scharen achter de doelstelling om 90% minder plastic flessen in het milieu in 3 jaar tijd te realiseren. Die doelstelling werd door alle aanwezige politici onderschreven.

Twee dagen later, op 16 februari 2017, vond het terugkerende Algemeen Overleg Circulaire Economie plaats. Het was het laatste ‘AO’ voor de verkiezingen van 15 maart 2017. Op de agenda stond onder meer het initiatief van de Plastic Soup Surfer. In dat overleg verwees Eric Smaling (SP) naar de actie van Merijn als zijnde de ‘petitiemotie’ en in hetzelfde overleg zegde voormalig staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) toe dat de regering de doelstelling van die ‘virtuele motie’ zou overnemen, waarmee er waarschijnlijk ook meteen sprake was van een unicum in de parlementaire geschiedenis. Dijksma zegde ook toe om tegen het najaar 2017 met een voorstel te komen over 90% reductie kleine plastic flessen in het zwerfafval in 3 jaar tijd. Dijksma stelde ook dat de brede steun voor de doelstelling betekent dat de Tweede Kamer vraagt om extra maatregelen.

In de brief van 23 mei 2017 gaat staatssecretaris Dijksma in op de uitvoering van de ‘petitiemotie’. Daarin geeft ze ook aan dat prijsprikkels zoals statiegeld niet onbesproken kunnen blijven om de doelstelling te halen. De staatssecretaris stelde ook tegen eind 2017 een onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de de haalbaarheid van de petitiemotie. Tegen die tijd zou ook de lopende studie naar de kosten en effecten van statiegeld afgerond moeten zijn.

Het kabinet Rutte III werd op 26 oktober 2017 beëdigd, waarmee ook staatssecretaris Sharon Dijksma werd opgevolgd door Stientje van Veldhoven.

De Statiegeldstudie

Op 31 augustus 2017 informeerde Dijksma de Tweede Kamer via een brief over de studie “Kosten en effecten van statiegeld op kleine plastic flessen en blikjes.” De studie was toegezegd in het AO Circulaire Economie van 5 oktober 2016 en werd uitgevoerd door CE Delft.

De brief beschrijft kort enkele resultaten van de studie die specifiek ingaat op de Nederlandse situatie waarbij gedacht wordt aan uitbreiding van het huidige systeem. De onderzoekers concluderen dat statiegeld op kleine flessen en blikjes leidt tot een afname van die producten in het zwerfafval in de range van 70 tot 90%. De brief geeft ook aan dat de kosten van de uitbreiding van het een statiegeldsysteem “kunnen variëren van € 10 mln tot € 110 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant.”

• De brief laat na te vermelden dat door niet ingeleverde flessen en bonnetjes, het statiegeldsysteem ook inkomsten heeft die variëren van € 31 mln tot € 121 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant. Deze inkomsten helpen de eerder genoemde kosten voor het bedrijfsleven te offsetten.

• De brief vermeldt evenmin dat de uitbreiding van statiegeld leidt tot een besparing op de inzameling via de huidige systemen (bijv. Plastic Heroes) in de range € 5,5 mln tot € 8,0 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant.

• De studie becijfert ook dat de uitbreiding van statiegeld een CO2-besparing oplevert in de range € 3,5 mln tot € 27,0 mln per jaar afhankelijk van de gekozen variant en afhankelijk van de kost die wordt toegekend aan CO2. Een verdere besparing van € 3 mln tot € 10 mln euro wordt geschat omdat gemeenten minder vaak de openbare afvalbakken hoeven te ledigen.

• En tot slot geeft de studie aan dat gemeenten jaarlijks nog eens maximaal € 80 mln kunnen besparen aan de opruiming van het zwerfafval. Die besparing wordt bereikt als gemeenten hetzelfde netheidsbeeld blijven nastreven als van vóór de invoering van statiegeld. Er wordt dan minder frequent opgeruimd. De maximale besparing is dus afhankelijk van de keuzes die gemeenten maken, maar het bedrag geeft wel aan welke kosten niet meer gemaakt hoeven te worden voor de opruiming van kleine plastic flessen en blikjes.

Geen van de bovengenoemde inkomsten en kostenbesparingen staan vermeld in de brief van Dijksma, die daarom een onvolledig en vertekend beeld gaf van de werkelijke baten en kosten van de invoering van statiegeld.

De analyse van CE Delft dat statiegeld leidt tot 70% tot 90% minder flesjes en blikjes in het zwerfafval, is belangrijk. De range is gebaseerd op metingen uit de Verenigde Staten en Denemarken. De studie van CE Delft heeft niet gepoogd te verklaren waarom de effectiviteit van statiegeld in de verschillende Amerikaanse staten en Denemarken verschilt, maar dat kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de hoogte van het statiegeldbedrag en het gemak waarmee de flesjes en blikjes kunnen worden ingeleverd.

Door de studie van CE Delft is statiegeld het enige middel waarvan is vastgesteld dat het de doelstelling uit de ‘petitiemotie’ van 90% minder flesjes in het zwerfafval in 3 jaar tijd, kan realiseren, eventueel met aanvullend flankerend beleid indien de effectiviteit onder de 90% valt.

Schoon Belonen

De brief van 23 mei 2017 spreekt ook over een ander type prijsprikkel dan statiegeld. Onder de noemer van Schoon Belonen hebben Stichting Natuur & Milieu, VNG en het verpakkende bedrijfsleven het initiatief genomen om beloningssystemen voor flesjes en blikjes in de praktijk te testen. Daarbij kregen scholen en verenigingen een collectieve vergoeding of een tegenprestatie voor de flesjes en blikjes die zij inzamelden. 102 gemeenten hebben zich voor de pilot aangemeld en uiteindelijk hebben 77 gemeenten effectief deelgenomen volgens de initiatiefnemers.

In de brief van 18 juni 2015 aan de Tweede Kamer spreekt staatssecretaris Wilma Mansveld (PvdA) voor het eerst over een landelijke aanpak zwerfafval. Onderdeel van die aanpak is de ontwikkeling van een retourpremiesysteem voor kleine PET-flesjes en blikjes. In de brief zegt Mansveld dat “aan alle partijen [is] gevraagd na te denken over een creatieve aanpak voor de kleine PET-flesjes en blikjes. In een bijlage bij de brief (“Voorstel verpakkingscoalitie”, datum: 16 juni 2015) stellen het Afvalfonds, VNG, NVRD en Stichting Natuur & Milieu voor om vóór 1 oktober 2015 een plan van aanpak voor te stellen, waarin de betrokken partijen “verschillende uitgebreide experimenten in buurten, wijken en dorpen uitvoeren voor de inzameling van kleine PET-flesjes, drankenblikjes en eventueel andere verpakkingsmaterialen.” Op basis van deze pilot zou per 1 januari 2018 een landelijk dekkend plan moeten worden ingevoerd, aldus de brief van de ‘verpakkingscoalitie’.

In de brief van 14 oktober 2015 aan de Tweede Kamer presenteert Mansveld het plan van aanpak van de verpakkingscoalitie. Op 1 januari 2016 zou worden gestart met Schoon Belonen en aan het einde van 2017 zou de pilot worden geëvalueerd. Tijdens het VAO Grondstoffen en Afval op 1 september 2015 is een motie van Kamerleden Yasmin Çegerek en Stientje Van Veldhoven ingediend en uiteindelijk aangenomen. De motie vraagt om “een gedegen opzet van het onderzoek te waarborgen door onder andere te zorgen voor een wetenschappelijk verantwoorde bepaling van het onderzoekskader, een goede nulmeting en adequate monitoring, met een goedkeuringsverklaring van opzet, meetgegevens en conclusies door een onafhankelijke organisatie.” Staatssecretaris Mansveld heeft vervolgens Rijkswaterstaat als onafhankelijke partij gevraagd de nulmeting en de verdere monitoring uit te gaan werken om het effect van de Pilot Schoon Belonen te bepalen.

Zoals afgesproken werd eind 2017 de evaluatie van de pilot Schoon Belonen door Rijkswaterstaat opgeleverd. Samen met de brief van 28 november 2017 stuurde staatssecretaris Stientje van Veldhoven het betreffende rapport “Monitoringsrapportage Pilot Schoon Belonen” naar de Tweede Kamer.

De kern van de evaluatie betreft de vraag of de Pilot Schoon Belonen heeft geleid tot minder flesjes en blikjes in het zwerfafval bij de participerende gemeenten. Daarvoor werden in mei 2016 (meting 1) en september 2016 (meting 2) nulmetingen uitgevoerd naar aantallen flesjes en blikjes in het zwerfafval. In mei 2017 (meting 1) en september 2017 (meting 2) werd wederom gemeten wat het aantal flesjes en blikjes is in het zwerfafval bij de deelnemende gemeenten aan de pilot. Door de resultaten uit 2017 te vergelijken met 2016 zou worden geëvalueerd wat het effect is van de pilot.

Voor meting 1 werd in 2017 een lichte stijging van flesjes en blikjes waargenomen. Voor meting 2 was er een daling van 19% PET-flesjes en 36% blikjes in het zwerfafval. Op basis van meting 1 lijkt er dus geen positief effect te zijn, maar op basis van meting 2 lijkt de pilot wel een significant positief effect op te leveren. Rijkswaterstaat heeft de resultaten vervolgens vergeleken met de bredere nationale monitoring, dus ook met de gebieden waar de pilot niet werd uitgevoerd. Daaruit bleek dat er in de periode van meting 1 over het hele land 2 tot 3% meer flesjes en blikjes werden gevonden. In de periode van meting 2 werd voor zowel flesjes als blikjes een afname van 36% waargenomen. Door de resultaten van de pilot te vergelijken met de landelijke resultaten, bleek dat er geen breed significant positief effect van de pilot werd waargenomen. Enkel in de directe omgeving van deelnemende scholen en verenigingen (zeer beperkt aandeel van het gemeentelijk oppervlak) kon een positief effect op het zwerfafval worden vastgesteld (zie tabel 5.6 van de monitoringsrapportage).

Hoewel de resultaten van de Pilot Schoon Belonen amper een positief effect laten zien op het zwerfafval, stellen de initiatiefnemers in de brief van 17 november 2018 gericht aan staatssecretaris dat de pilot dat de resultaten van de pilot aanknopingspunten geven

om elementen van Schoon Belonen onderdeel te maken van de brede landelijke aanpak van zwerfafval. Schoon Belonen zou namelijk wel een positief effect hebben op maatschappelijke betrokkenheid.

Staatssecretaris Dijksma gaf in 2017 al aan dat prijsprikkels niet onbesproken kunnen blijven om die doelstelling van 90% minder plastic flessen in het milieu in 3 jaar tijd te halen. De studie van CE Delft naar de kosten en effecten van statiegeld liet zien dat statiegeld kan helpen om de doelstelling te halen. De evaluatie naar Schoon Belonen laat zien dat dit ‘alternatief voor statiegeld’ een minimaal effect heeft op het zwerfafval.

Vraag om invoering statiegeld groeit

In 2012 maakte voormalig staatssecretaris Joop Atsma (CDA) de afspraak met het bedrijfsleven dat statiegeld op grote flessen zou mogen worden afgeschaft, mits aan zeven voorwaarden voldaan zou worden. Die voorwaarden zijn vastgelegd in de Raamovereenkomst Verpakkingen. In 2015 concludeerde zijn opvolger Wilma Mansveld dat het bedrijfsleven niet was geslaagd in de voorwaarde om PVC-verpakkingen te verwijderen uit de supermarkten, waarmee statiegeld definitief niet werd vrijgegeven.

Sindsdien is de steun voor uitbreiding van statiegeld gegroeid. De 55.000 handtekeningen die de Plastic Soup Surfer verzamelde zijn daar een teken van. Ook enquêtes die onder de Nederlandse bevolking worden gehouden laten zien dat het draagvlak zeer groot is en groeit.

• Eind 2016 hield Radar een enquête onder 1500 van haar eigen panelleden waaruit bleek dat 74% de uitbreiding van statiegeld naar kleine plastic flessen en blikjes steunde.

• Begin 2018 vroeg Radar aan 40.000 testpanelleden nogmaals wat ze vinden van de uitbreiding van statiegeld. Ditmaal reageerde 80% positief.

• Begin 2018 vroeg ook de Consumentenbond aan 2000 leden wat zij vinden van de uitbreiding van statiegeld. 84% van de geënquêteerden reageerde positief op de uitbreiding voor kleine flesjes en 75% steunt de uitbreiding van statiegeld naar blikjes.

• Tot slot hebben begin 2018 zowel Recycling Netwerk (GfK, 24.979 respondenten) als EenVandaag (33.270 respondenten EenVandaag opiniepanel) gevraagd naar de steun voor statiegeld bij de kiezers van de politieke partijen. De resultaten van deze peilingen ondersteunen elkaar. Respectievelijk 79% (GfK) en 78% (EenVandaag) van de ondervraagden steunt de uitbreiding van statiegeld. Onder de kiezers van de regeringspartijen is de steun ook groot. Bij het CDA is volgens beide peilingen 83% voorstander van uitbreiding en bij de VVD is dat 79% (GfK) en 72% (EenVandaag). Bij D66 (85% GfK; 89% EenVandaag) en ChristenUnie (85% voor zowel GfK als EenVandaag) is de steun voor uitbreiding van statiegeld zeer groot.

De steun voor statiegeld blijkt ook uit de groei van de Statiegeldalliantie. 21 Nederlandse en Vlaamse organisaties en gemeenten lanceerden op 27 november 2017 samen het initiatief dat oproept om in beide regio’s statiegeld op plastic flesjes en blikjes in te voeren.

Op 10 januari was dat aantal gegroeid naar meer dan 100 en op 17 juli waren in totaal 751 Nederlandse en Vlaamse organisaties en gemeenten aangesloten bij de Statiegeldalliantie. Daaronder valt maar liefst 86% van de Nederlandse gemeenten (328 in totaal). Naast gemeenten, bestaat de alliantie onder meer uit bedrijven en bedrijvenfederaties, milieuorganisaties, boerenorganisaties en consumentenorganisaties.

10 maart 2018 – Regeringsbeslissing over statiegeld

Staatssecretaris Stientje van Veldhoven informeerde de Tweede Kamer op 10 maart 2018 via een brief over de invoering van statiegeld en de aanpak van plastic flessen in het zwerfafval. In de brief reageert staatssecretaris Van Veldhoven “verheugd dat gemeenten en maatschappelijke organisaties met Schoon Belonen door willen gaan.” Ze concludeert echter ook “dat de resultaten van de pilot Schoon Belonen op zichzelf niet voldoende zijn om volledig uitvoering te kunnen geven aan de petitiemotie.”

In overeenstemming met het verpakkende bedrijfsleven heeft Van Veldhoven besloten een tweesporenbeleid te voeren. Allereerst heeft ze overeenstemming “bereikt over een recyclingdoelstelling voor kleine plastic flessen van 90% en een reductiedoelstelling voor kleine plastic flessen in het zwerfafval van 70-90%.” In de brief geeft de staatssecretaris aan daarmee te voldoen aan het doel van de petitiemotie (90% minder zwerfvuil in 3 jaar tijd).

Daarnaast heeft de staatssecretaris met het verpakkende bedrijfsleven afgesproken de introductie voor te bereiden van statiegeld op kleine plastic frisdrank- en waterflessen tot één liter voor het geval in het najaar van 2020 zou blijken dat de zwerfafval- en recyclingdoelstellingen niet zijn gerealiseerd. In het voorjaar van 2021 zou het statiegeld op die flessen dan effectief van toepassing moeten zijn, aldus de brief. Sappen en zuivel in plastic flessen – volgens CE Delft goed voor 150 miljoen van de 900 miljoen kleine plastic flessen in totaal – worden uitgezonderd.

De brief geeft aan dat de recyclingdoelstelling van 90% voor kleine plastic flessen wordt opgenomen in het Besluit beheer verpakkingen 2014. In het najaar van 2020 wordt getoetst of het afgesproken recyclingpercentage van 90% is bereikt en of de plastic flessen in het zwerfafval met 70-90% zijn afgenomen.

De staatssecretaris stelt verder dat kleine verkooppunten niet verplicht zullen worden om kleine flessen retour te nemen. De verkoopoppervlakte zal daarbij leidinggevend zijn. Verder heeft de staatssecretaris met het bedrijfsleven “afgesproken dat er een laagdrempelig en kosteneffectief inzamelsysteem komt, waarbij kosten evenredig worden verdeeld en inzamelpunten een vergoeding ontvangen.”

Op 15 maart 2018 vond het Algemeen Overleg Circulaire Economie plaats waarbij Tweede Kamerleden uitgebreid ingingen op de beslissing van de staatssecretaris. Vanwege tijdgebrek werd het overleg op 22 maart voortgezet. Tijdens het Algemeen Overleg Circulaire Economie van 6 september werd wederom gesproken over de plannen rond statiegeld.

De oppositie toonde zich kritisch over de plannen en de kritiek spitste zich toe op vier hoofdpunten, namelijk: 1) het tijdspad rond de invoering van statiegeld op kleine plastic flessen en de voorwaardelijkheid van de beslissing; 2) het verlagen van de doelstelling van het verminderen van plastic flessen in het zwerfafval van 90% naar 70%;

3) het uitblijven van een beslissing over de invoering van statiegeld op blikjes; 4) de onduidelijkheid betreffende de monitoring van het zwerfafval.

1) Het tijdspad en de voorwaardelijkheid van de beslissing

Frank Wassenberg (Partij voor de Dieren) verwees tijdens het Algemeen Overleg naar de afspraken die in 2002 zijn gemaakt onder voormalig staatssecretaris Jan Pronk, waarbij het bedrijfsleven beloofde om het aantal blikjes en flesjes in het milieu om 80% terug te dringen in 3 jaar tijd. De doelstellingen werden toen niet gehaald, maar statiegeld werd toch niet ingevoerd. Gijs van Dijk (Partij van de Arbeid) en Suzanne Kröger (GroenLinks) verwezen eveneens naar de gemaakte afspraken onder Pronk en stelden daarbij de vraag waarom het bedrijfsleven opnieuw een kans krijgt. Kröger stelde dat er geen definitief besluit ligt en gaf aan dat er sprake is van uitstel van een beslissing

Van Veldhoven gaf daarop aan dat er direct wordt gestart met het uitwerken van de wetgeving en dat het definitieve besluit nog in deze kabinetsperiode – het najaar van 2020 – valt. Van Veldhoven noemde vervolgens verschillende redenen waarom er geen sprake zou zijn van uitstel. Achtereenvolgens noemde Van Veldhoven de implementatietermijn voor het bedrijfsleven, consultatietermijnen, voorhang in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer en eventueel ook de nahang. Van Veldhoven noemde verder nog de Europese notificatie (3 maanden), de fraudetoets en de administratievelastentoets. De staatssecretaris geeft verder aan dat het haar doel is de behandeling van het wetsvoorstel afgerond te hebben vóór de laatste metingen (van flesjes in het zwerfafval). Volgens Kröger is de lengte van het tijdspad niet overtuigend. Ze vindt tweeëneenhalf jaar voor “het veranderen van enkele wetsartikelen en een ministeriële regeling […] erg overdreven.”

In de brief van 3 juli 2018 aan de Tweede Kamer betreffende de aanpak van kleine plastic flessen in het zwerfafval, schetst Van Veldhoven het tijdpad waarover tijdens het Algemeen Overleg discussie was:

“Het wettelijk traject zal op hoofdlijnen de volgende stappen omvatten:

• Najaar 2018: oplevering conceptregelgeving inclusief onderbouwing.
• Begin 2019: uitvoeren van de wetgevingstoets op administratieve lasten, handhavings-, uitvoerings- en fraudebestendigheidstoets, en wetgevingstoets Justitie en Veiligheid.
• Voorjaar 2019: start zienswijze derden, voorhang Eerste Kamer en Tweede Kamer.
• Najaar 2019: advies Raad van State en EU-notificatieprocedure.
• Eerste kwartaal 2020: ondertekening Besluit en plaatsing in Staatscourant en Staatsblad.”

Gekoppeld aan de vragen over het tijdspad voor de wetgeving, zijn de vragen over de plannen van het bedrijfsleven om de doelstellingen te halen in dezelfde periode. Tijdens het Algemeen Overleg spitste de discussie zich toe op de plannen om flesjes in het zwerfafval te verminderen met 70%.

Volgens Kröger is er op dit moment weinig vertrouwen in “wat het bedrijfsleven doet om zwerfvuil te reduceren. De aanpak die tot nu toe is gebruikt, heeft onvoldoende gedaan.” Ze vroeg zich af wanneer het concrete plan van aanpak er komt, op basis waarvan de staatssecretaris heeft gezegd “het bedrijfsleven nog twee jaar te geven?” Cem Laçin (SP) vroeg hierover eveneens om verduidelijking van de staatssecretaris. Laçin wilde weten wat de plannen zijn, wat de inzet is en welk budget beschikbaar wordt gemaakt. Gijs van Dijk deelde die mening en vroeg aan de Staatssecretaris of zij het plan van aanpak van het bedrijfsleven gaat delen.

Van Veldhoven antwoordde bij het AO dat het bedrijfsleven op hoofdlijnen heeft geschetst waar het ongeveer aan denkt. Van Veldhoven zei dat ze zou vragen om dat in een wat uitgebreider plan van aanpak te zetten, zodat het gedeeld kan worden met de Kamer. In de brief van 3 juli 2018 verwijst de staatssecretaris naar de ‘Aanzet voor de brede aanpak zwerfafval en kleine PET flesjes’ dat Stichting Afvalfonds Verpakkingen heeft geproduceerd.

In de brief van 8 mei 2018, licht het Afvalfonds toe dat het inzet op 4 sporen, namelijk een privaat spoor, een innovatiespoor, een publiek-privaat spoor en een publiek spoor. De brief geeft aan dat 2018 wordt gebruikt om “concrete activiteiten uit te werken en de effecten te testen.” Het Afvalfonds is volgens de brief “committed dit proces voor einde van 2018” af te ronden en het definitieve plan van aanpak aan te bieden. In de brief van 3 juli 2018 stelt van Veldhoven dit plan te zullen aanbieden aan de Kamer wanneer zij het ontvangt.

Tijdens het AO van 6 september reageerde de oppositie op de plannen van het Afvalfonds. Van Dijk vroeg zich af waar die plannen blijven en Laçin merkt op dat de industrie “niet echt voortvarend van start [is] gegaan.” Wassenberg herinnert aan de tactiek van meestribbelen waarbij het bedrijfsleven “op een heel vriendelijke manier” ervoor zorgt dat “alles in stroop verandert, waardoor eigenlijk nauwelijks ontwikkelingen plaatsvinden. Wassenberg haalt aan dat “er […] nog niets [is] gebeurd. Er zijn nog niet eens plannen. Pas tegen het eind van het jaar komen er plannen. Dus het kost alleen maar tijd.” Van Veldhoven reageerde: “vanuit het perspectief van het bedrijfsleven is hun keuze dat het geen statiegeld wordt. Zij hebben er dus alle belang bij om een goed plan neer te leggen.”

Van Dijk kwam ook nog terug op het tijdspad van het wetgevingstraject en vroeg of de staatssecretaris een beeld had van wanneer statiegeld effectief op plastic flesjes zal zitten. Van Veldhoven gaf aan dat in het tweede kwartaal van 2021 (indien het bedrijfsleven niet levert) statiegeld op plastic flesjes zal zitten. Hierbij is ook rekening gehouden met een invoeringstermijn van een half jaar.

2) Geen 90 procent maar 70 procent minder plastic flessen in het milieu

Tijdens het AO bleek dat de doelstelling van 70 tot 90 procent minder plastic flessen in het zwerfafval voor verwarring zorgde. Cem Laçin stelde de vraag of het bedrijfsleven voldoet aan de verwachtingen als ze 70% minder plastic flessen in het zwerfafval weet te realiseren. De staatssecretaris schepte duidelijkheid door aan te geven dat het bedrijfsleven de doelstelling haalt bij 70% en niet bij 69,5%.

De kamerbreed aangenomen petitiemotie sprak over 90% minder plastic flessen in 3 jaar tijd. De verlaging van de doelstelling tot 70% leidde tot de nodige discussie. Wassenberg herinnerde aan 16 februari 2017 waarop gezamenlijk werd beloofd de hoeveelheid plastic flesjes in het milieu met 90% terug te dringen en vroeg op welke gronden het percentage was teruggebracht. Kröger stelde dezelfde vraag en vroeg zich daarnaast af of de dopjes van de plastic flessen ook worden meegenomen. Laçin herinnerde eraan dat Van Veldhoven eerder als kamerlid de petitiemotie ook ondertekende en vroeg waarom de staatssecretaris “eigenhandig” aanpast en afzwakt.

Van Veldhoven stelde daarop dat je met statiegeld niet de garantie hebt dat de doelstelling van 90% wel wordt gehaald. De statiegeldstudie van CE Delft, aldus de staatssecretaris, hanteert een bandbreedte van 70 tot 90 procent. Volgens Wassenberg is dat juist reden om méér maatregelen te nemen bovenop statiegeld en niet om de doelstelling aan te passen; als statiegeld onvoldoende blijkt te zijn, dan is flankerend beleid nodig.

Tijdens het AO is niet besproken dat de effectiviteit van het middel statiegeld in belangrijke mate zelf kan worden bepaald. Belangrijke factoren zijn bijvoorbeeld de hoogte van het statiegeld en het aantal inzamelingspunten. In Duitsland waar het statiegeldbedrag relatief hoog ligt, is het inzamelpercentage ook hoger dan in andere landen met statiegeld op plastic flessen en blikjes. De effectiviteit van het middel statiegeld hangt tevens af van de scope ervan. Dranken in blikjes zijn uitgezonderd, maar ook sappen en zuivel (150 miljoen kleine plastic flessen ieder jaar) zijn uitgezonderd. Een onderbouwing voor de beperking van de scope tot frisdranken en water in plastic flessen, ontbreekt vooralsnog.

3) het uitblijven van een beslissing over de invoering van statiegeld op blikjes

De beslissing van de staatssecretaris om enkel statiegeld te voorzien voor plastic flesjes en niet voor blikjes, kon op weinig begrip rekenen van de oppositie. Volgens Wassenberg komen er jaarlijks twee keer zoveel blikjes (1,8 miljard) als flesjes (900 miljoen) terecht in het zwerfafval. Wassenberg haalde aan dat de blikjes heel veel dierenleed [veroorzaken] doordat landbouwdieren die blikjes eten met het voer, wat tot inwendige bloedingen en geperforeerde darmen kan leiden.” Zowel qua omvang als qua verwondingen aan dieren is blik een groter probleem, dus daar zou ook statiegeld op moeten komen, aldus Wassenberg.

Kröger en Laçin haalden aan dat enkel statiegeld op plastic flesjes en niet op blikjes kan leiden tot meer blikjes in het zwerfafval. Laçin vroeg of de staatssecretaris van plan is om deze fout te herstellen. Jessica van Eijs (D66) vroeg aan Van Veldhoven hoe voorkomen kan worden dat die verschuiving richting blik plaatsvindt. Carla Dik-Faber (ChristenUnie) verwees eveneens naar de gevolgen van blik voor dieren en noemde dat ook als de reden dat LTO zich heeft aangesloten bij de Statiegeldalliantie. Dik-Faber vroeg aan de staatssecretaris of ze afspraken wilt maken met het bedrijfsleven over het tegengaan van blik in het zwerfafval en of ze wilt “monitoren dat er geen verschuiving plaatsvindt in de productie van flesjes naar blikjes of aluminium flesjes?”

De staatssecretaris antwoordde dat het statiegeld op plastic flesjes inderdaad niet moet leiden tot extra blikafval en gaf aan dat als uit de monitoring van het zwerfafval blijkt dat er een toename is van blikjes in het zwerfafval, dat extra maatregelen met elkaar afgesproken moeten worden. Van Veldhoven verwees tevens naar de petitiemotie die enkel ging over plastic flesjes en dat het voorstel voor statiegeld daarom ook specifiek over plastic flesjes gaat. Wassenberg reageerde daarop nog met de vraag of, als er bij het Voortgezet Algemeen Overleg (VAO) motie komt om ook statiegeld op blikjes te heffen, of daar dan steun voor zal zijn.

Bij het VAO van 3 april 2018 werden verscheidene moties over blik ingediend. Wassenberg,

Kröger, Laçin, Van Brenk en Van Dijk dienden een motie in waarin de regering wordt verzocht “om ook reductiedoelstellingen voor blikjes in het zwerfafval op te stellen.” Wassenberg, Kröger, Laçin en Van Brenk dienden verder nog een een motie in waarin de regering wordt verzocht om zo spoedig mogelijk statiegeld in te voeren op plastic flesjes en metalen blikjes.” De kamerleden Dik-Faber, Van Eijs, Mulder en Ziengs dienden eveneens een motie in over blikjes in het zwerfafval waarin de regering wordt verzocht met het bedrijfsleven en de gemeenten afspraken te maken over een actieplan en reductiepercentage voor blik in 2020, met als doel het aantal blikjes in het zwerfafval te verminderen.

De eerste twee moties van de oppositiepartijen werden verworpen bij de stemming op 10 april. De regeringspartijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, maar ook de PVV, stemden tegen. De motie van Dik-Faber, Van Eijs, Mulder en Ziengs werd unaniem aangenomen. In de brief van 3 juli 2018, geeft Van Veldhoven aan dat ze VNG en Stichting Afvalfonds Verpakkingen heeft gevraagd een voorstel te doen voor de aanpak van blikjes conform de motie Dik-Faber c.s. die spreekt van een actieplan en reductiepercentage voor blik in 2020. Vooralsnog is er geen actieplan opgesteld of doelstelling geformuleerd.

Bij het AO van 6 september werd opnieuw gesproken over statiegeld op blikjes. Cem Laçin gaf aan dat het was de SP betreft “een grote gemiste kans” is. Chris Stoffer (SGP) haalde aan dat jaarlijks “een paar duizend koeien dood [gaan] doordat ze scherpe stukjes blik binnenkrijgen.” Volgens Stoffer is statiegeld “de enige effectieve methode om dit terug te dringen.” Stoffer herinnerde verder eraan dat de staatssecretaris als reactie op de ‘blikjesmotie’ aan VNG en Stichting Afvalfonds Verpakkingen heeft gevraagd een voorstel te doen voor de aanpak van blikjes, en vroeg of dit traject in gang is gezet.

Van Veldhoven reageerde dat de partijen met elkaar in gesprek zijn, waarop Stoffer afvroeg of er statiegeld op blikjes komt wanneer het traject met VNG en Stichting Afvalfonds Verpakkingen, geen resultaat oplevert. Van Veldhoven reageerde hierop dat dit niet een logische vervolgstap is omdat de ingediende moties daarover allemaal zijn verworpen.

Het klopt dat de eerder ingediende moties zijn verworpen, mede door D66 en ChristenUnie. Stoffer en Kröger hebben echter een nieuwe motie ingediend waarin de regering wordt opgeroepen “om ook voor blikjes het statiegeld als beleidsmaatregel voor te bereiden voor het geval dat het actieplan van het bedrijfsleven onvoldoende effectief is om blikjes in het zwerfafval aan te pakken.” De motie wordt waarschijnlijk na het congres van D66 op 6 oktober ter stemming gebracht. Op dat congres wordt namelijk ook een motie ingediend door D66-lid Aad Overgaag om zo spoedig mogelijk en uiterlijk 2021 statiegeld op blikjes in te voeren.

4) onduidelijkheid betreffende de monitoring van het zwerfafval

Tijdens het AO stelde Laçin dat er geen sluitende tellingen zijn van aantallen flesjes en blikjes in het zwerfafval. Laçin gaf aan dat er in belangrijke gebieden helemaal niet wordt gemonitord. Er is geen nulmeting en er is dus geen nuljaar, aldus Laçin. Het kamerlid gaf aan dat tellingen moeten plaatsvinden in natuurgebieden, op bedrijventerreinen en langs rijkswegen, rivieren, kanalen en havens. Laçin vroeg aan de staatssecretaris hoe de uiteindelijke monitoring eruit gaat zien en hoe vaak de Kamer hierover zal worden ingelicht.

Van Veldhoven verduidelijkte dat er per halfjaar kan worden gerapporteerd en dat Rijkswaterstaat (RWS) die tellingen uitvoert. De staatssecretaris gaf ook aan dat sinds 2015 het tellen van kleine plastic flessen in het zwerfafval wordt uitgevoerd volgens het monitoringsprotocol zwerfafval van Rijkswaterstaat. De staatssecretaris stelde dat er ook gesprekken zijn gevoerd over verbeteringsvoorstellen voor die monitoringsaanpak. RWS heeft geoordeeld dat bepaalde ingebrachte voorstellen een technische aanvulling op de telmethodiek kunnen zijn. De staatssecretaris gaf eveneens aan dat ze binnen een maand

de monitoringsaanpak naar de Kamer hoopte door te kunnen sturen. Tot slot stelde de staatssecretaris dat er ook afspraken over de monitoring zijn gemaakt.

Na het Algemeen Overleg op 15 maart stuurden Recycling Netwerk, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation en Plastic Soup Surfer Merijn Tinga een gezamenlijke brief naar het ministerie I&W dat hoewel er eerder overleg en correspondentie is geweest, er geen definitieve overeenstemming is bereikt over de monitoringsmethodiek. Tijdens het Algemeen Overleg dat op 22 maart 2018 werd hervat, merkte Tweede-Kamerlid Laçin op dat uit de brief blijkt dat al vier maanden geen overleg geweest over de monitoringssystematiek en dat de milieuorganisaties zich er niet in kunnen vinden en dat er dus geen draagvlak is.

De staatssecretaris reageerde dat “het heel belangrijk dat die monitoringssystematiek onafhankelijk wordt vastgesteld, en dus niet door de ngo’s, niet door het bedrijfsleven en niet door mij.” Rijkswaterstaat is volgens Van Veldhoven de onafhankelijke partij die “bepaalt wat er nodig is om statistisch een betrouwbaar beeld te kunnen geven van wat er speelt.” Ze geeft aan dat er meerdere malen overleg werd gevoerd met de ngo’s en dat ze begreep dat daar toen overeenstemming over was bereikt. Verder worden de metingen door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gevalideerd. In de brief van 23 mei 2017 stelde Sharon Dijksma dat ze het een vereiste vindt “voor dit proces dat we het eerst met partijen eens worden over de precieze methodiek voor het tellen van de kleine flesjes.”

In de brief van 3 juli 2018 geeft de staatssecretaris aan dat ze op 19 april een eerste bestuurlijk overleg gevoerd heeft met het verpakkende bedrijfsleven (Stichting Afvalfonds Verpakkingen, Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (FNLI) en Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Stichting Natuur & Milieu.

In de brief staat dat tijdens het bestuurlijk overleg, RWS een presentatie heeft gegeven over de monitoring van het zwerfafval en van de kleine plastic flessen in het bijzonder. In de brief staat ook dat Stichting Afvalfonds Verpakkingen aan PwC de opdracht geeft om een contra-expertise op de monitoring uit te voeren en dat de partijen aan RWS een schriftelijke reactie zullen sturen op de monitoring. Deze reacties zijn inmiddels gegeven en staan ook in de Memo “Reactie RWS op zienswijzen bij voorstel monitoring kleine plastic flessen in het zwerfafval” van 30 mei 2018.

In de brief van 3 juli 2018 staat dat de VNG en Stichting Natuur & Milieu “de door RWS voorgestelde methodiek te kunnen ondersteunen. Stichting Afvalfonds Verpakkingen heeft diverse kritiekpunten die door RWS zijn beoordeeld en van een antwoord zijn voorzien.”

Tot slot is het de vraag met welk doel Stichting Afvalfonds Verpakkingen de contra-expertise laat uitvoeren en wat de timing daarvan is. De contra-expertise kan potentieel gebruikt worden om het proces zoals bepaald door de staatssecretaris, te delegitimeren.

Het vervolg – er ontbreekt een puzzelstuk

Over de monitoring van de doelstelling van 70% minder plastic flessen in het milieu is er in de Kamer veel discussie gevoerd. Maar de opvolging van de doelstelling van 90% recycling van plastic flessen werd veel beperkter besproken.

Carla Dik-Faber vroeg tijdens het AO wel aan de staatssecretaris of de 90% recycling-doelstelling hoogwaardige recycling betreft en vroeg daarnaast hoe de monitoring door de ILT wordt vormgegeven. Van Veldhoven antwoordde dat deze doelstelling wordt toegevoegd aan het Besluit Beheer Verpakkingen. Van Veldhoven stelde verder dat het bedrijfsleven jaarlijks rapporteert over het halen van de recyclingdoelstellingen en die rapportages worden gecheckt door de ILT. Ze zei verder dat de methodiek vastgelegd is in een EU-richtlijn en dat het bedrijfsleven die methode hanteert. De ILT valideert of die methode op een goede manier is gehanteerd. Ze stelde tevens dat als het recyclingpercentage niet 90% maar 89,5% is, dat statiegeld dan wordt ingevoerd.

Het antwoord van de staatssecretaris wekt ten onrechte de suggestie dat er al een methode bestaat om het recyclingpercentage van plastic flesjes te bepalen. Er bestaat enkel een gevalideerde methode (die weliswaar tot overschatte recyclingpercentages leidt) voor ingezamelde plastics in brede zin, maar niet voor plastic flesjes.

Er is dus onduidelijkheid over de meetmethode waarmee de doelstelling van 90% recycling van plastic flesjes wordt opgevolgd. Op 29 augustus 2018 stuurde Recycling Netwerk hierover een brief naar staatssecretaris Van Veldhoven.

Op basis van de Europese afvalstoffenrichtlijn wordt jaarlijks vastgesteld hoeveel van de plastic verpakkingen wordt gerecycled. Na het sorteren van het afval in verschillende stromen, wordt gewogen hoeveel plastic is ingezameld voordat het wordt doorgestuurd naar de recycler.

De gescheiden PET-stromen waaronder ook de kleine plastic flessen vallen, komen terecht in twee fracties, namelijk het PET met specificatie DKR 328-1 en de DKR 350 mixfractie. Het is echter onduidelijk hoeveel PET-flesjes in deze fracties zitten. Er zijn geen afspraken gemaakt over hoe het aandeel kleine PET-flessen in deze fracties bepaald moet worden en daarvoor worden tot op heden geen metingen uitgevoerd. Het is dus niet bekend hoeveel van de kleine plastic flesjes worden gerecycled. En de DKR 350 mixfractie wordt laagwaardig gerecyled.

Er is dus nood aan een helder protocol voor het bepalen van een betrouwbaar recyclingpercentage van kleine plastic flessen. In de brief schetst Recycling Netwerk twee complementaire sporen om dat percentage te bepalen:

1) Bepalen aantal flesjes in plastic balen

Een statistisch verantwoord aantal DKR 328-1 balen en DKR 350 mixbalen wordt gecontroleerd op de aanwezige hoeveelheid kleine plastic flesjes als percentage van het totale gewicht van de balen. Met dit percentage kan worden bepaald wat het totale tonnage PET-flesjes is dat wordt gerecycled.

2) Bepalen aantal flesjes in overige stromen

Een deel van de plastic flesjes komt terecht in het restafval van huishoudens, in openbare afvalbakken, in afval van bedrijven en instellingen (bijvoorbeeld kantine-afval) en in het zwerfafval. In opdracht van de Rijkswaterstaat voert Eureco ieder jaar sorteeranalyses uit naar de samenstelling van het huishoudelijk restafval. Met aanvullende analyses van het zwerfafval, het afval in openbare afvalbakken en overige stromen die niet worden gerecycled, kan nauwkeurig worden bepaald hoeveel plastic flesjes niet worden gerecycled.

Verder is het nog de vraag over welke periode het recyclingpercentage wordt bepaald. Het recyclingpercentage van plastic verpakkingen wordt bepaald over een volledig kalenderjaar.

Tenzij er een alternatieve periode wordt gekozen, is 2019 het laatste meetjaar vóór de beslissing over statiegeld in 2020. Dat betekent dan ook dat het protocol voor de bepaling van het recyclingpercentage van kleine plastic flessen al snel zou moeten worden vastgesteld.

Tijdens het AO van 6 september 2018 vroegen Chris Stoffer en Frank Wassenberg naar de meetmethode voor het bepalen van de 90%-recyclingdoelstelling van plastic flesjes. Wassenberg haalde aan dat producten als wasmiddelflessen en zeepflessen eerder zijn meegeteld en het recyclepercentage voor drinkflessen hoger laten lijken. Stoffer haalt aan dat “CE Delft schat dat de hoofdstroom gerecycled plastic voor 90% uit plastic flessen bestaat. En omdat grote petflessen de statiegeldautomaat ingaan, is verondersteld dat die 90% uit kleine plastic flessen bestaat. Op basis daarvan komen ze op een actueel recyclingpercentage van ongeveer 60%.” Stoffer gaf aan dat bij die 90% ook grote niet-statiegeldflessen zitten, wasmiddelenflessen “en ga zo maar door.” Stoffer vroeg of de staatssecretaris op korte termijn gaat uitzoeken “wat het aandeel kleine plastic flessen in de plasticbalen daadwerkelijk is?”

Van Veldhoven reageerde dat wordt uitgezocht hoe dat precies gemonitord kan worden. Ze gaf aan dat “grote petflessen en andere verpakkingen […] daarin niet [worden] meegenomen.” “Het gaat echt om de kleine flesjes, de kleine plastic flesjes”, aldus de staatssecretaris.

Tot slot

Van Veldhoven heeft afgesproken twee keer per jaar een bestuurlijk overleg te voeren met een aantal betrokken partijen. Hoewel verschillende milieuorganisaties eerder betrokken waren bij het formuleren van opmerkingen op de monitoring en het voorzien van commentaar op de statiegeldstudie, is het bestuurlijk overleg beperkt tot drie federaties uit het bedrijfsleven (Stichting Afvalfonds Verpakkingen, FNLI en het CBL), de VNG en Stichting Natuur en Milieu.

In het najaar van 2018 dient de conceptregelgeving inclusief onderbouwing te worden opgeleverd. Het is verder afwachten wanneer VNG en Stichting Afvalfonds Verpakkingen het plan van aanpak en de reductiedoelstelling voor 2020 voor de vermindering van blikjes in het zwerfafval, presenteren aan de staatssecretaris.

Van Veldhoven heeft toegezegd dat in het najaar van 2020 een beslissing over statiegeld genomen wordt en dat bij een positieve beslissing in het voorjaar van 2021 het statiegeld effectief van toepassing is op kleine plastic flessen. Op 17 maart 2021 zijn er landelijke verkiezingen. Het moment van beslissing en invoering zit dus zeer dicht op de wisseling van de politiek, wat een potentieel risico inhoudt voor zowel de beslissing als de implementatie.

Rob Buurman

Directeur Recycling Netwerk

rob@fairresourcefoundation.org