Het huidige systeem van producentenverantwoordelijkheid geeft producenten van onder meer verpakkingsafval te veel invloed op het beleid, volgens de NVRD. Ook geven ze veel sturing aan de uitvoering van dit beleid. De NVRD vraagt de overheid om meer regie te nemen zodat gemeenten niet langer buitenspel worden gezet en in te zetten op doelstellingen hoger op de R-ladder. 

Dit is een van de aanbevelingen die de NVRD doet naar aanleiding van een juridisch onderzoek naar producentenverantwoordelijkheid dat de Universiteit Utrecht (UU) heeft uitgevoerd in opdracht van de NVRD. De NVRD deelt deze aanbevelingen in een brief aan staatssecretaris voor I&W Vivianne Heijnen. 

Het onderzoek van Universiteit Utrecht

De UU onderzocht de juridische kaders van producentenverantwoordelijkheid, waarbij ze vooral hebben gekeken hoe de rechten en plichten verdeeld zijn tussen gemeenten en hun afvalinzamelaars enerzijds, en producenten anderzijds. Ze hebben hierbij een vergelijking gemaakt tussen de Europese regelgeving en de Nederlandse regelgeving. In Nederland zijn de belangrijkste bepalingen voor UPV opgenomen in de Wet milieubeheer, het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en de UPV-regelingen die gaan over een specifiek productcategorie, zoals het Besluit beheer verpakkingen. Op Europees niveau is dat de kaderrichtlijn afvalstoffen, ook wel het Waste Framework Directive genoemd. Deze kaderrichtlijn bepaalt wat de minimale eisen zijn die aan een UPV-systeem gesteld worden en wat lidstaten op nationaal niveau mogen bepalen.

Uit deze vergelijking kwam naar voren dat de regelgevingen op nationaal en Europees niveau in grote lijnen overeenkomen, maar dat de invulling die de Nederlandse overheid geeft aan UPV o.a. leidt tot suboptimale resultaten op het gebied van circulariteit, een slechte onderhandelingspositie van gemeenten, en een gebrek aan dialoog tussen verschillende stakeholders, namelijk de gemeenten, inzamelaars, maatschappelijke organisaties en recyclers. Dit terwijl het zorg dragen voor regelmatig dialoog tussen stakeholders in artikel 8 van het Waste Framework Directive wel als onderdeel van de UPV-verplichting wordt benoemd.  

Naast het faciliteren van dialoog, stelt de UU dat UPV-regelingen wettelijk gezien de mogelijkheid bieden om te sturen op een meer circulaire economie. Hiervoor kunnen er ‘hoogwaardige’ doelstellingen worden opgenomen op het gebied van bijvoorbeeld hergebruik, reparatie en vezel-tot-vezel recycling. Ze zien echter nog wel problemen rondom de handhaving van doelstellingen binnen de Nederlandse regelgeving. Dat blijkt onder meer uit de rechtszaak die Recycling Netwerk aan spande omdat de producenten de doelstellingen voor glasrecycling niet haalden. In deze rechtszaak oordeelde de Raad van State namelijk dat het Afvalfonds, dat er jaren op rij niet in slaagde om de verplichte doelstelling van 90% glasrecycling te benaderen, het niet in zijn macht heeft om aan deze doelstelling te voldoen omdat het Afvalfonds afhankelijk is van derden voor het behalen van deze norm en het Afvalfonds deze medewerking niet kan afdwingen. “Een last onder dwangsom kan niet worden opgelegd wanneer aannemelijk is dat de overtreder het niet in zijn macht heeft om aan die last te voldoen”, aldus de Raad van State. “(…) een last vanwege de afhankelijkheid van Afvalfonds van derden kan niet verder strekken dan tot het treffen of onderzoeken van concrete maatregelen om de recyclingnorm ten minste dichter te benaderen.” Deze uitspraak betekent feitelijk dat het opgestelde beleid voor glas – de 90% recyclingdoelstelling – niet handhaafbaar is.

Aanbevelingen NVRD

Op basis van het onderzoek van de UU, doet de NVRD verschillende aanbevelingen aan staatssecretaris voor I&W Vivianne Heijnen. Het doel is om de rol van gemeenten en afvalinzamelaars te vergroten en hen meer zeggenschap te geven in het beleidsproces. In de brief raadt de NVRD de Rijksoverheid aan om: 

1. De verschillende mogelijke beleidsinstrumenten te heroverwegen en te kijken hoe te komen tot een circulaire grondstoffenketen, aangezien is gebleken dat enkel UPV niet afdoende is;
2. gemeenten op eenzelfde wijze te betrekken bij ontwerpbesluiten als producenten momenteel betrokken zijn;
3. tariefdifferentiatie in te voeren in lijn met de r-ladder;
4. de belangen van gemeentelijke en publieke afvalinzameling te verankeren in UPV-systemen gedurende de hele looptijd, om zo behandeld te kunnen worden als gelijkwaardige ketenpartner; 
5. een systeem in te voeren waarbij het Rijk meer regie heeft betreffende afspraken over vergoedingen en zorg ervoor dat het Rijk ook als scheidsrechter kan optreden wanneer verschillende stakeholders er zelf niet uitkomen;
6. meer te investeren in de kennis en dataverzameling binnen de overheid, zodat de afhankelijkheid van producenten afneemt en betere handhaving tot stand komt;
7. ervoor te zorgen dat er beter wordt uitgewerkt wie welke taken, rollen en verantwoordelijkheden heeft binnen een UPV-systemen, waarbij het Rijk een meer begeleidende rol heeft;
8. onderzoek te doen naar de mogelijkheden om te voorkomen dat producenten de verantwoordelijkheid bij derden kunnen leggen wanneer recyclingdoelstellingen niet worden gehaald. 

Governance van UPV systemen

Er zijn veel veel raakvlakken tussen de conclusies van de NVRD en de aanbevelingen die Recycling Netwerk Benelux (RNB) eerder deed aan de staatssecretaris om de transitie naar een circulaire economie te versnellen. Ook wij zien dat voor stakeholders de inspraakmogelijkheden veelal beperkt zijn tot de fase nadat de vormgeving van het conceptbeleid al afgerond is. Meestal zijn de doelstellingen dan al bepaald in samenspraak met de producenten, en hebben andere stakeholders slechts de mogelijkheid via een consultatie input te leveren. Hierdoor zijn veranderingen nog maar beperkt mogelijk. Wij denken dat dit systeem de milieuwinst niet ten goede komt, omdat juist gemeenten, inzamelaars en milieuorganisaties vaak goed weten waar burgers behoefte aan hebben, waar de knelpunten liggen, wat nodig is om circulariteit en milieuwinst te bevorderen en UPV-systemen effectiever vorm te geven. 

RNB is begonnen aan een onderzoek naar de governance van UPV-systemen om in kaart te brengen hoe ambitieuzer en effectiever milieubeleid hindert. Wij zien dat producentenorganisaties in veel gevallen optreden als belangenbehartiger van de producenten die zij vertegenwoordigen, waardoor hun centrale positie in de beleidsvorming vragen oproept. Belangen behartigen is niet de rol van de producentenorganisaties. De belangen van de producenten worden reeds behartigd door hun branche-organisaties. Het bepalen van het beleid komt de overheid toe, en zij zouden daarin moeten sturen op maximale milieuwinst. Ons onderzoek naar de governance van UPV-systemen gaat in kaart brengen hoe overheden en producentenorganisaties zich tot elkaar verhouden en welke veranderingen in beleid en het proces van beleidsvorming zouden bijdragen aan beter milieubeleid. Dit is een vereiste voor het laten slagen van de verduurzaming van productsystemen en daarmee het behalen van maximale milieuwinst.