Klimaat- en circulaire economiebeleid zijn niet gelijk maar wel complementair

Klimaatbeleid wil een substantieel lagere uitstoot van broeikasgassen in Nederland. Circulaire economiebeleid wil dat ook, via ander (en minder?) grondstoffengebruik (en daarmee andere milieuproblemen eveneens tackelen), maar dan zowel in Nederland als elders maar voor de Nederlandse economie. Dit is een belangrijk verschil tussen beide beleidsterreinen om rekening mee te houden. April dit jaar heeft Minister Jetten een pakket met 121 maatregelen gepresenteerd om de Nederlandse klimaatdoelen in 2030 te halen. Deze maatregelen zijn aanvullend op eerder gepresenteerde maatregelen. Een deel van de aanvullende maatregelen wil ook bijdragen aan de transitie naar de circulaire economie. Dit artikel geeft een globale beschouwing of deze maatregelen dat ook kunnen waarmaken. De tabel hieronder laat een paar belangrijke verschillen tussen klimaat- en circulaire economiebeleid zien. Dit artikel licht eerst deze verschillen toe met een korte beschrijving van beide beleidsterreinen. Daarna wordt het Nederlandse klimaatbeleid iets uitgebreider maar nog steeds op hoofdlijnen beschreven. Tot slot wordt ingegaan op de bovengenoemde 121 klimaatmaatregelen en in hoeverre deze in lijn zijn met het circulaire economiebeleid. Paar belangrijke verschillen tussen klimaat- en circulaire economiebeleid * De hoofddoelen in het beleidsprogramma ‘ Nederland circulair in 2050 ’ uit 2016 waren nog halvering in 2030 en minimalisering in 2050 van het Nederlands grondstoffengebruik. Het recentere ‘ Nationale Programma Circulaire Economie ’ (NPCE) heeft als hoofddoelen om klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en milieudruk tegen te gaan, en de grondstoffenaanvoer voor de Nederlandse economie veilig te stellen. Minder grondstoffengebruik is in het NPCE hooguit een middel om de nieuwe hoofddoelen te halen, en wordt niet langer als hoofddoel opgevoerd. Eerlijk delen van grondstoffen met volgende generaties noemt het NPCE nog wel, maar eerlijk delen met minder welvarende landen niet meer. In ‘ Nederland circulair in 2050 ’ was dat nog een prominent onderdeel van de probleemanalyse. Nederlands klimaatbeleid in het kort Het Nederlandse klimaatbeleid is erop gericht om Nederland te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie), en de uitstoot van broeikasgassen in Nederland substantieel te verminderen om klimaatverandering een halt toe te roepen (mitigatie). De Nederlandse klimaatwet, net zoals de Europese klimaatwet trouwens, focust op mitigatie. Adaptatie staat centraal in het nationaal Deltaprogramma en de Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS). De rest van dit artikel benadert klimaatbeleid vanuit mitigatiebeleid. De Nederlandse klimaatwet bevat klimaatdoelen voor de vermindering van broeikasgassen in 2030 en 2050. De huidige doelen in de Nederlandse klimaatwet worden binnenkort aangepast aan die in de Europese klimaatwet (zie hieronder). In beide klimaatwetten hebben de klimaatdoelen betrekking op zogenoemde CO 2 -equivalenten waarmee de uitstoot van elk broeikasgas kan worden omgerekend naar een equivalente uitstoot van CO 2. De Nederlandse klimaatdoelen gelden alleen voor de uitstoot in Nederland, en hebben geen betrekking op de uitstoot elders ten behoeve van de Nederlandse economie. Dat is wat Recycling Netwerk Benelux (RNB) betreft een blinde vlek in dit beleid. We zouden hierdoor de doelstellingen kunnen halen door onze productie en daarmee gepaard gaande uitstoot van broeikasgassen naar elders te verhuizen. Net zoals menig (energie- en arbeidsintensieve) industrietak in de afgelopen decennia al uit Nederland naar elders is verplaatst. Wereldwijd en ook in Nederland dragen de broeikasgassen CO 2 en methaan het meest bij aan klimaatverandering. Onze uitstoot brengt CBS jaarlijks in kaart (zie hieronder). CO 2 is vooral het resultaat van de verbranding van aardolie, aardgas en steenkool voor onze warmte- en elektriciteitsvoorziening. De veehouderij is verantwoordelijk voor een belangrijk deel van de methaanuitstoot. Nederlands circulaire economiebeleid in het kort De Nederlandse klimaatdoelen gaan dus over de uitstoot in Nederland en niet over de uitstoot die buiten onze landsgrenzen plaatsvindt voor de Nederlandse economie. Het Nederlandse circulaire economiebeleid wil door ander (en minder?) grondstoffengebruik ook minder uitstoot van broeikasgassen, maar dan zowel in Nederland als elders ten behoeve voor de Nederlandse economie. Grondstoffen moeten hier of elders worden gewonnen alvorens te worden bewerkt tot nieuwe materialen en producten, en na gebruik moeten afgedankte producten als afval worden verwerkt. Bij al deze handelingen komen broeikasgassen vrij, maar worden natuur en milieu ook op andere wijze belast. Naast klimaatverandering gaat het onder andere om biodiversiteitsverlies, landschapsaantasting, stikstofproblemen, gezondheidsschade door water- & luchtvervuiling, en zwerfafval als probleem op zich en met gevolgen als dode koeien door eten van scherp afval en de plastic soep in zoet- en zoutwat

Klimaatbeleid wil een substantieel lagere uitstoot van broeikasgassen in Nederland. Circulaire economiebeleid wil dat ook, via ander (en minder?) grondstoffengebruik (en daarmee andere milieuproblemen eveneens tackelen), maar dan zowel in Nederland als elders maar voor de Nederlandse economie. Dit is een belangrijk verschil tussen beide beleidsterreinen om rekening mee te houden.

April dit jaar heeft Minister Jetten een pakket met 121 maatregelen gepresenteerd om de Nederlandse klimaatdoelen in 2030 te halen. Deze maatregelen zijn aanvullend op eerder gepresenteerde maatregelen. Een deel van de aanvullende maatregelen wil ook bijdragen aan de transitie naar de circulaire economie. Dit artikel geeft een globale beschouwing of deze maatregelen dat ook kunnen waarmaken.

De tabel hieronder laat een paar belangrijke verschillen tussen klimaat- en circulaire economiebeleid zien. Dit artikel licht eerst deze verschillen toe met een korte beschrijving van beide beleidsterreinen. Daarna wordt het Nederlandse klimaatbeleid iets uitgebreider maar nog steeds op hoofdlijnen beschreven. Tot slot wordt ingegaan op de bovengenoemde 121 klimaatmaatregelen en in hoeverre deze in lijn zijn met het circulaire economiebeleid.

Paar belangrijke verschillen tussen klimaat- en circulaire economiebeleid

* De hoofddoelen in het beleidsprogramma ‘ Nederland circulair in 2050 ’ uit 2016 waren nog halvering in 2030 en minimalisering in 2050 van het Nederlands grondstoffengebruik. Het recentere ‘ Nationale Programma Circulaire Economie ’ (NPCE) heeft als hoofddoelen om klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en milieudruk tegen te gaan, en de grondstoffenaanvoer voor de Nederlandse economie veilig te stellen. Minder grondstoffengebruik is in het NPCE hooguit een middel om de nieuwe hoofddoelen te halen, en wordt niet langer als hoofddoel opgevoerd. Eerlijk delen van grondstoffen met volgende generaties noemt het NPCE nog wel, maar eerlijk delen met minder welvarende landen niet meer. In ‘ Nederland circulair in 2050 ’ was dat nog een prominent onderdeel van de probleemanalyse.

Nederlands klimaatbeleid in het kort

Het Nederlandse klimaatbeleid is erop gericht om Nederland te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie), en de uitstoot van broeikasgassen in Nederland substantieel te verminderen om klimaatverandering een halt toe te roepen (mitigatie). De Nederlandse klimaatwet, net zoals de Europese klimaatwet trouwens, focust op mitigatie. Adaptatie staat centraal in het nationaal Deltaprogramma en de Nationale klimaatadaptatiestrategie(NAS). De rest van dit artikel benadert klimaatbeleid vanuit mitigatiebeleid.

De Nederlandse klimaatwet bevat klimaatdoelen voor de vermindering van broeikasgassen in 2030 en 2050. De huidige doelen in de Nederlandse klimaatwet worden binnenkort aangepast aan die in de Europese klimaatwet(zie hieronder). In beide klimaatwetten hebben de klimaatdoelen betrekking op zogenoemde CO2-equivalenten waarmee de uitstoot van elk broeikasgas kan worden omgerekend naar een equivalente uitstoot van CO2.

De Nederlandse klimaatdoelen gelden alleen voor de uitstootin Nederland, en hebben geen betrekking op de uitstoot elders ten behoeve van de Nederlandse economie. Dat is wat Recycling Netwerk Benelux (RNB) betreft een blinde vlek in dit beleid. We zouden hierdoor de doelstellingen kunnen halen door onze productie en daarmee gepaard gaande uitstoot van broeikasgassen naar elders te verhuizen. Net zoals menig (energie- en arbeidsintensieve) industrietak in de afgelopen decennia al uit Nederland naar elders is verplaatst.

Wereldwijd en ook in Nederland dragen de broeikasgassen CO2en methaan het meest bij aan klimaatverandering. Onze uitstoot brengt CBS jaarlijks in kaart (zie hieronder). CO 2 is vooral het resultaat van de verbranding van aardolie, aardgas en steenkool voor onze warmte- en elektriciteitsvoorziening. De veehouderij is verantwoordelijk voor een belangrijk deel van de methaanuitstoot.

Nederlands circulaire economiebeleid in het kort

De Nederlandse klimaatdoelen gaan dus over de uitstootin Nederlanden niet over de uitstoot die buiten onze landsgrenzen plaatsvindt voor de Nederlandse economie. Het Nederlandse circulaire economiebeleid wil door ander (en minder?) grondstoffengebruik ook minder uitstoot van broeikasgassen, maar danzowel in Nederland als elders ten behoeve voor de Nederlandse economie.

Grondstoffen moeten hier of elders worden gewonnen alvorens te worden bewerkt tot nieuwe materialen en producten, en na gebruik moeten afgedankte producten als afval worden verwerkt. Bij al deze handelingen komen broeikasgassen vrij, maar worden natuur en milieu ook op andere wijze belast. Naast klimaatverandering gaat het onder andere om biodiversiteitsverlies, landschapsaantasting, stikstofproblemen, gezondheidsschade door water- & luchtvervuiling, en zwerfafval als probleem op zich en met gevolgen als dode koeien door eten van scherp afval en de plastic soep in zoet- en zoutwater. Veel mensen zien klimaatverandering als het urgentste milieuprobleem van deze tijd. Als klimaatverandering in het huidige tempo doorzet, staat het voort bestaan van de mensheid op het spel.

Ons grondstoffengebruik is nu niet duurzaam en bovendien overmatig. Earth Overshoot Day, de dag waarop we de draagkracht van de aarde voor een heel jaar hebben verbruikt, viel voor Nederland dit jaar al op 23 april. Bovendien gebruikt Nederland, net als andere welvarende landen, nu veel meer grondstoffen dan minder welvarende landen.Volgens het Internationale Grondstoffenpanel moet en kan het gebruik van grondstoffen door welvarende landen zodanig omlaag dat minder welvarende landen en volgende generaties evenredig kunnen meedelen in een nog steeds groeiende welvaart, maar dan wel binnen planetaire grenzen(als maat voor de draagkracht van de aarde).

In het beleidsprogramma ‘Nederland circulair in 2050’ uit 2016 is eerlijk delen met minder welvarende landen en volgende generaties nog een prominent onderdeel van de probleemanalyse. Hoofddoelen van dit beleidsprogramma zijn dan ook halvering vóór 2030 en minimalisering vóór 2050 van ons gebruik van mineralen, metalen en fossiele grondstoffen (ook wel aangeduid als abiotische grondstoffen). Het recentere Nationale Programma Circulaire Economie(NPCE) besteedt weinig aandacht aan eerlijk delen met minder welvarende landen. Vermindering van grondstoffengebruik is in het NPCE ook geen hoofddoel meer, en volgens de inleiding zal het Nederland van de toekomst juist meer grondstoffen gaan gebruiken.

De vier hoofddoelen in het NPCE zijn het tegengaan van klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en andere milieuproblemen, en het veiligstellen van de voorzieningszekerheid van (alle) grondstoffen voor de Nederlandse economie. Voor de voorzieningszekerheid vankritiekegrondstoffen is er aanvullend beleid middels de Nationale grondstoffenstrategie. Kritieke grondstoffen zijn metalen en mineralen van significante economische waarde en waarvoor potentieel een leveringsrisico bestaat.

In zowel het NPCE als de Nationale grondstoffenstrategie is minder grondstoffengebruik hooguit een middel, naast een ander grondstoffengebruik om de hoofddoelen te bereiken (bijvoorbeeld vervanging van metalen, mineralen of fossiele grondstoffen door biogebaseerde grondstoffen). Het is RNB niet duidelijk in hoeverre de grondstoffenreductiedoelstellingen uit ‘Nederland circulair in 2050’ nog overeind staan (ergo, hoe de doelstellingen in ‘Nederland circulair in 2050’ en NPCE zich tot elkaar verhouden). Daarom staan in dit artikel telkens haakjes rond ‘minder’ met een vraagteken erachter in relatie tot het Nederlandse circulaire economiebeleid.

Verschillen tussen klimaat- en circulaire economiebeleid

De welvaartskloof tussen het ‘rijke Noorden’ en het ‘arme Zuiden’, terwijl vooral de laatste de gevolgen van klimaatverandering ondervindt, is een belangrijk struikelblok om tot afdoende afspraken te komen in het internationale klimaatbeleid. Het ‘arme Zuiden’ wil namelijk dat het ‘rijke Noorden’ betaalt voor het aanpakken van de klimaatgerelateerde rampen waarmee zij worden geconfronteerd (zoals extreme hitte, droogte, overstromingen, ziekte etc.). In deze slepende discussie lijkt nu eindelijk beweging gekomen met de afspraak tot oprichting van een klimaatfonds.

Afwenteling van milieuproblemen van het Nederlandse grondstoffengebruik op minder welvarende landen wordt trouwens wel geadresseerd in het NPCE, maar eerlijke welvaartsdeling dus niet. Volgens RNB is minder (kritiek) grondstoffengebruik noodzakelijk voor duurzame welvaart en welzijn, en om dit te kunnen delen met zowel andere landen als met volgende generaties.

RNB zet zich primair in voor een eerlijk en duurzaam grondstoffengebruik door Nederland (en vergelijkbare rijke landen). Vanuit deze achtergrond besteedt RNB ook aandacht aan klimaatverandering en klimaatbeleid als het van doen heeft met grondstoffen. De nadruk voor RNB ligt echter bij circulaire economiebeleid waarin andere en vooral minder grondstoffen gebruiken voor RNB centraal staat. Alleen zo is een goed welvaartsniveau wereldwijd nu en in de toekomst mogelijk binnen de grenzen van de draagkracht van de aarde.

RNB heeft al veel artikelen over circulaire economiebeleid en haar reflecties daarop gepubliceerd (zie hier voor RNB-nieuwsberichten). Daarom gaat dit artikel verder niet dieper in op circulaire economiebeleid, en focust de rest van dit artikel op klimaatbeleid en de 121 klimaatmaatregelen.

Klimaatdoelen in de Nederlandse en Europese klimaatwet

De (eerste) Nederlandse klimaatwet uit zomer 2019 wil in 2050 een 95% lagere uitstoot van broeikasgassen dan in 1990 (bindend doel). Verder streeft deze klimaatwet naar een reductie van broeikasgassen van 49% in 2030 ten opzichte van 1990, en een CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. CO2is het belangrijkste broeikasgas voor klimaatverandering, en 32,4%van de Nederlandse uitstoot hiervan komt voor rekening van de elektriciteitsproductie (zie grafiek hierboven).

Sinds 29 juli 2019 is er ook een Europese klimaatwet van kracht. Hierin staan als bindende doelstellingen dat de Europese Unie haar uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 55% moet hebben teruggebracht ten opzichte van 1990, en dat ze in 2050 klimaatneutraal moet zijn. De Europese klimaatwet streeft naar een negatieve uitstoot van broeikasgassen na 2050.

De reductiedoelstellingen voor de uitstoot van broeikasgassen in de Europese klimaatwet gelden niet één op één voor de Europese lidstaten afzonderlijk maar voor de Europese Unie als geheel. Voor het Europabreed bereiken van de 55% reductie in 2030 is het “Fit for 55 package” in het leven geroepen. Het “Fit for 55 package” bestaat uit (voorstellen voor herziening van) Europese wetgeving.

Voortvloeiend uit het “Fit for 55 package” zijn nog begin 2023 aanpassingen doorgevoerd voor het Europese systeem voor de handel in CO2-uitstootrechten, het “European Trading System” (ETS). Hiermee is de te behalen emissiereductie ten opzichte van 2005 voor de onder ETS vallende economische sectoren verhoogd naar 62%. Onder die ETS-sectoren vielen al de elektriciteits- en warmteproductie,energie-intensieve industrie (zoals de petrochemie en metaalsector) en luchtvaart. Daar is nu de scheepvaart aan toegevoegd. Deze sectoren vertegenwoordigen samen zo’n 40%van de totale EuropeseCO2-uitstoot. Voor (energiedistributeurs aan) gebouwen, wegtransport en sommige andere sectoren (vooral kleine industrie) is een nieuw, afzonderlijk ETS-systeem in het leven geroepen.

Binnenlands vervoer (exclusief luchtvaart), gebouwen, landbouw, en afvalbeheer zijn samen goed voor bijna 60%van de Europese uitstoot van broeikasgassen. Ook voor deze sectoren, die niet onder het oude ETS vallen, zijn de doelstellingen aangescherpt in het kader van het “Fit for 55 package”. Hun CO2-uitstoot moet in heel Europa met 40%zijn teruggebracht in 2030 ten opzichte van 2005. Deze Europa-brede reductiedoelstelling is uitgewerkt naar bindende reductiedoelstellingen voor de lidstaten afzonderlijk.

Voornoemde en andere wetswijzigingen zijn al gerealiseerd, maar de onderhandelingen over het “Fit for 55 package” lopen nog. Alles bij elkaar moet dit Europa-breed leiden tot 55% minder uitstoot van alle broeikasgassen samen in 2030 ten opzichte van 1990.

Aanstaande wijziging van de Nederlandse klimaatwet

De Nederlandse klimaatwet uit zomer 2019 is inmiddels op een aantal punten aangepast, maar de klimaatdoelen daarin zijn vooralsnog ongewijzigd. De huidige Nederlandse klimaatwet bevat nog steeds een streven naar een CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050 en 49% minder broeikasgassen in 2030, en een verplichting tot 95% minder broeikasgassen in 2050 (beide percentages ten opzichte van 1990).

Juli 2022 heeft het kabinet wel een proces in gang gezet om de huidige Nederlandse klimaatwet in overeenstemming te brengen met de Europese klimaatwet. Februari 2023 heeft de Tweede Kamer in meerderheid voor de overeengekomen wetswijziging gestemd. Deze wetswijziging moet nog in het staatsblad worden gepubliceerd, en zal pas de dag daarna in werking treden. Met de aangenomen wijziging wordt klimaatneutraliteit in 2050 bindend, en 55% minder broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 1990 en een negatieve uitstoot van broeikasgassen na 2050 het streven in de Nederlandse klimaatwet.

Het is nog maar de vraag of de aanstaande wijziging de Nederlandse klimaatwet inderdaad in overeenstemming brengt met de Europese klimaatwet. De Raad van State wijst er op dat de klimaatdoelen in de Europese klimaatwet gelden voor de Europese Unie als geheel, en niet voor de lidstaten afzonderlijk.

De bindende reductiedoelstelling van 55% geldt dus voor de gehele Europese Unie. Ze is niet uitgewerkt naar reductiepercentages voor afzonderlijke lidstaten, maar in een pakket van maatregelen waarmee de 55% reductie voor Europa als geheel behaald moet worden (hoewel de Europese rekenkamer betwijfelt of dat gaat lukken). Dat maatregelenpakket kan leiden tot verschillende reductiepercentages tussen lidstaten. Voor Nederland kan dit zowel lager als hoger dan 55% uitpakken. Als het “Fit for 55 package” lager dan 55% voor Nederland uit zou blijken te vallen, dan is onduidelijk wat de status is van het streefdoel van 55% in de aanstaande wijziging van de Nederlandse klimaatwet, aldus de Raad van State.

De Raad van State heeft voorgesteld onduidelijkheid in de Nederlandse klimaatwet te voorkomen door eenbindendereductiedoelstelling vanten minste55% in 2030 erin op te nemen. Dit voorstel is niet overgenomen. Juridisch is dit ook niet noodzakelijk omdat de Europese klimaatwet, en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor lidstaten, voor alle lidstaten en dus ook Nederland bindend zijn. Overigens herinnert de Raad van State eraan dat het regeerakkoord zegt het beleid te richten op een reductie van 60% in 2030 van de broeikasgasuitstoot om zo zeker te zijn van een reductie van 55%.

Nederlandse beleidskader voor klimaatbeleid

De Nederlandse Klimaatwet presenteert naast de Nederlandse klimaatdoelen ook het beleidskader hiervoor. Het beleidskader is in eerdere wetswijzigingen aangepast en blijft onveranderd in de aanstaande wijziging van de Nederlandse klimaatwet. Dit beleidskader is voor Nederland de basis om de eigen en Europese beleidsdoelen te halen. Blijkbaar is het in overeenstemming met het Europese beleidskader zoals volgend uit de Europese klimaatwet(waar de Nederlandse Klimaatwet ondergeschikt aan is).

Het beleidskader in de Nederlandse Klimaatwet bevat verplichtingen voor de overheid en voor het PBL Planbureau voor de Leefomgeving. De verplichtingen voor de overheid zijn het opstellen van een vijfjaarlijks Klimaatplan, een t weejaarlijkse rapportage over de voortgang van de uitvoering hiervan, en een jaarlijkse Klimaatnota met een overzicht van de effectiviteit en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Het PBL is verplicht tot het maken van een jaarlijkse verkenning, de Klimaat- en energieverkenning(KEV), van de ontwikkelingen van de broeikasgasuitstoot en het energiesysteem in Nederland. Volgens de Nederlandse Klimaatwet moeten de Klimaatnota en PBL-verkenning dan gelijktijdig worden verzonden naar de Eerste en Tweede kamer.

De Europese klimaatwet verplicht lidstaten om hun klimaatbeleid aan de Europese Commissie te rapporteren. Dit doet Nederland middels het Integrale Nationale Energie- en Klimaatplan(INEK). Het INEK omvat de inhoud van het Klimaatplan. De inhoud hiervan is voor een belangrijk deel bepaald door het Klimaatakkoord tussen meer dan honderd publieke en private partijen. Het Klimaatakkoord uit 2019, waarin ook het Energieakkoord over energiebeleid uit 2013 is opgenomen, omvat 600 afspraken om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland tegen te gaan.