Introductie en aanleiding
Sinds 1 juli 2021 zit er statiegeld op kleine plastic flesjes met water en frisdranken. De aanleiding voor dit besluit was de beleidsdoelstelling om een verregaande reductie te bereiken van het aantal flesjes in het milieu en de realisatie dat dit zonder statiegeld niet lukt.
Het kabinet heeft het statiegeldsysteem uitgebreid naar kleine plastic flesjes met de volgende beoogde resultaten. Allereerst wordt er verwacht dat statiegeld het aantal flesjes in het milieu met 70-90% terugdringt. Andere landen boeken op dit gebied mooie resultaten met drankverpakkingen waar statiegeld op wordt geheven. Zo maken in Duitsland blikjes slechts 0,03% uit van het zwerfafval. De eerste voorspellingen op basis van data van Dirk Groot (de Zwerfinator) tonen dat er in Nederland al effect te zien is op het aantal flesjes in het zwerfafval.Ten tweede dient statiegeld bij te dragen aan het behalen van 90% gescheiden inzameling van plastic flessen, een doelstelling die wettelijk is vastgelegd met ingang van kalenderjaar 2022 (naar aanleiding van de Europese Single Use Plastics Directive). Andere landen halen met het statiegeldsysteem zeer hoge inzamelpercentages voor drankverpakkingen met statiegeld (zie tabel 1). Er zijn in Nederland nog geen cijfers openbaar over de huidige inzamelpercentages.
In deze review gaan wij in op de uitbreiding van het Nederlandse statiegeldsysteem naar kleine plastic flesjes. We leggen het langs de lat van de vier voornaamste factoren die een statiegeldsysteem succesvol maken. Op basis hiervan onderzoeken we of de invoering van statiegeld op kleine plastic flesjes in Nederland voldoende goed is georganiseerd om een effectief systeem te realiseren en goede inzamelresultaten te waarborgen.
Wat maakt een statiegeldsysteem succesvol?
De kern van een statiegeldsysteem is altijd hetzelfde: de consument betaalt een bedrag bovenop de aankoopprijs van een verpakking. Hij/zij krijgt dat bedrag vervolgens weer terug bij het juist inleveren van deze verpakking. Bij de uitrol van een statiegeldsysteem in de praktijk dienen er enkele aanvullende keuzes gemaakt worden. Dit zijn de variabele factoren waar overheden en betrokken stakeholders, zoals bijvoorbeeld het bedrijfsleven en de organisatie achter het statiegeldsysteem, in dit geval Statiegeld Nederland, beslissingen over nemen. Deze keuzes zijn bepalend voor de uiteindelijke effectiviteit van het statiegeldsysteem. De invulling hiervan kan de werking en positieve (milieu)effecten van het statiegeldsysteem versterken, maar ook ondermijnen.
In deze tussentijdse evaluatie kijken we of de opzet van het Nederlandse statiegeldsysteem voor kleine plastic flesjes de effectiviteit van dit systeem voldoende waarborgt. Deze gaat review daarbij in op de volgende vier factoren:
1. De hoogte van het statiegeldbedrag;
2. Voldoende inzamelpunten en de bereikbaarheid van die inzamelpunten;
3. Duidelijkheid van het systeem voor de consument;
4. Informatieve en activerende communicatie richting de consument.
1. De hoogte van het statiegeldbedrag
In de conceptwetgeving voor statiegeld op kleine plastic flesjes gaf het kabinet aan een minimum statiegeldbedrag van 15 eurocent te willen hanteren. De milieuorganisaties Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, de Plastic Soup Surfer en Greenpeace reageerden in een officiële gezamenlijke zienswijze dat 15 eurocent een relatief laag statiegeldbedrag is. De milieuorganisaties deden de aanbeveling om een hoger statiegeldbedrag in te voeren.
De reden hiervoor is dat er een correlatie is tussen de hoogte van het statiegeldbedrag en de verwachte retourpercentages. De onderstaande grafiek van onderzoeksbureau Eunomia uit 2012 op basis van retourpercentages in verschillende landen, laat zien dat de hoogte van het statiegeld van invloed is op het retourpercentage. Bij een statiegeldbedrag van 10 eurocent is het gemiddelde verwachte retourpercentage op basis van Eunomia zo’n 86%, bij 25 eurocent is dit meer dan 90% (zie grafiek 1). Het is hierbij belangrijk te beseffen dat de Nederlandse producenten wettelijk verplicht zijn om een 90% inzamelpercentage te behalen voor plastic flessen.
Grafiek 1 – Relatie statiegeldbedrag en retourpercentages
Bron: Eunomia (2012)
Ook CE Delft gaat er in de studie Kosten en effecten van statiegeld op kleine flesjes en blikjes (2017) van uit dat het inleverpercentage en de milieuwinst waarschijnlijk hoger zal zijn bij een hoger statiegeldbedrag. Zo rekent CE Delft bijvoorbeeld de hoge inzamelcijfers in Duitsland, namelijk98% grotendeels toe aan de hoogte van het statiegeldbedrag van 25 eurocent.
CE Delft onderzocht in 2001 ook het verwachte reductiepercentage zwerfafval, op basis van een consumentenonderzoek onder 952 Nederlanders. De reductie zou 65% bedragen bij een statiegeldbedrag van 5 eurocent. Bij een bedrag van 10 eurocent zou, met de berekening van toen, de reductie op 74% uitkomen. Bij een bedrag van 20 eurocent loopt de reductie op tot 83% (+/-5%). Inmiddels is door inflatie deze 20 eurocent uit 2001 vergelijkbaar met 25 eurocent nu.
Noorwegen, waar al sinds 1999 een goed werkend statiegeldsysteem bestaat, verdubbelde in 2018 het statiegeldbedrag op kleine plastic flesjes en blikjes (≤ 0,5 liter) van 1 naar 2 Noorweegse kroon (NOK). 2 NOK komt neer op ongeveer 20 eurocent. Duitsland voerde in 2003 statiegeld in en sinds 2004 zit er op alle wegwerpflessen en -blikjes een statiegeldbedrag van 25 eurocent.
Het Nederlandse kabinet koos er uiteindelijk toch voor om het minimum statiegeldbedrag voor kleine plastic flesjes wettelijk vast te stellen op 15 eurocent. Dat dit een minimumbedrag betreft, betekent dat producenten vrij zijn om een hoger statiegeldbedrag te hanteren. Hiervoor hebben de producenten op hun beurt niet gekozen; sinds 1 juli 2021 zit er 15 eurocent statiegeld op kleine plastic flesjes met frisdrank en water.
Tussenconclusie
Op basis van de reeds aanwezige informatie had de Nederlandse regering een meer effectieve werking van het statiegeldsysteem kunnen waarborgen door te kiezen voor een hoger minimum statiegeldbedrag. De drankenproducenten hadden er op hun beurt voor kunnen kiezen om een hoger statiegeldbedrag te hanteren dan het vastgesteld wettelijk minimum. Het huidige relatief lage statiegeldbedrag van 15 eurocent ondermijnt de effectiviteit van het statiegeldsysteem en brengt het halen van het wettelijk verplichte inzamelpercentage van 90% voor producenten in gevaar.
2. Voldoende en bereikbare inzamelpunten
Ook het aantal inzamelpunten en de bereikbaarheid van die inzamelpunten zijn een belangrijke factor voor het waarborgen van de effectiviteit van het systeem. Wanneer consumenten op veel locaties die goed bereikbaar zijn hun flesjes kunnen inleveren in ruil voor statiegeld, maakt dit het systeem toegankelijk en laagdrempelig. Op deze manier heeft een fijnmazig en bereikbaar netwerk van inzamelpunten een positief effect op de inzamelcijfers. Omgekeerd zullen de inzamel- en recyclingcijfers negatief beïnvloed worden bij een lager aantal innamepunten en wanneer bijvoorbeeld bepaalde verkooppunten geen statiegeld uitkeren. Dit veroorzaakt onduidelijkheid, en bemoeilijkt het voor de consument om het statiegeld terug te krijgen. Dit creëert een reëel risico op een negatief effect op de bereidheid en de appreciatie van de consumenten ten aanzien van het inleveren van plastic flesjes.
Een efficiënte en veelvoorkomende manier om een fijnmazig netwerk van terugnamepunten te garanderen, is een innameplicht voor verkooppunten. Dit is de reden dat Recycling Netwerk Benelux, Natuur & Milieu, Plastic Soup Foundation, de Plastic Soup Surfer en Greenpeace vanaf het begin hebben gepleit voor een wettelijke innameplicht voor verkooppunten, met de mogelijkheid tot uitzondering voor kleinere verkooppunten.
Case studies uit het buitenland onderschrijven het belang van een dergelijke innameplicht voor het behalen van goede inzamelpercentages. In statiegeldlanden die hoge inzamelpercentages van 90% of meer realiseren (Duitsland, Litouwen, Noorwegen) bestaat er een innameplicht voor verkooppunten. In landen met statiegeldsystemen zonder innameplicht worden gemiddeld lagere recyclingpercentages gehaald.
Zweden is het land dat het hoogste scoort van alle landen zonder innameplicht Het systeem bestaat al sinds 1984 voor blikjes en in 1994 werden de plastic drankflessen er aan toegevoegd. In 2019 werd in Zweden 84,1% van de plastic flessen ingezameld en gerecycled (het totale recyclingpercentage inclusief blikjes is 84,9%). Hiermee haalt Zweden zonder innameplicht bij lange na niet de 90% gescheiden inzamelingdoelstelling die volgens de Nederlandse wet vanaf 2022 verplicht is.
Innameplicht in Nederland
Tot 1 juli 2021 was in Nederland de innameplicht een onderdeel van de wetgeving in het Besluit beheer verpakkingen 2014. De Nederlandse regering heeft bij het opnemen van statiegeld voor kleine plastic flesjes in deze wetgeving (van kracht per 1 juli 2021), via het Besluit maatregelen kunststof drankflessen, besloten om die innameplicht voor verkooppunten uit de wetgeving te halen.
Als resultaat zien we nu dat enkele (grote) verkooppunten wel plastic flesjes met statiegeld verkopen, maar de consument geen statiegeld uitkeren wanneer deze zijn/haar flesje daar weer wil inleveren. Enkele voorbeelden hiervan zijn: de bioscopen zoals Pathé; tankstations; McDonalds; La Place, AH to go winkels; musea en theaters; universiteiten; en winkels zoals Hema, Kruidvat en Action. Eerder stond pretpark De Efteling ook in dit rijtje, maar zij hebben inmiddels bij ons aangegeven dat mensen hun flesje wel kunnen inleveren voor 15 eurocent statiegeld in de garderobe.
Dit betekent dat er in absolute zin minder innamepunten in Nederland zijn dan wanneer er wel een wettelijke innameplicht was vastgesteld. Daarbij zijn er verschillende locaties waarbij de drank in het flesje ter plekke wordt geconsumeerd. Zonder teruggave van het statiegeld op die locatie, is er een forse drempel voor de consument om het flesje weer in te leveren. Bovendien leidt het niet uitkeren van statiegeld door enkele (grote) verkooppunten tot verwarring en onbegrip bij de consument. Beide factoren ondermijnen de effectiviteit van het statiegeldsysteem.
Tot slot is het belangrijk te weten dat het lager aantal inzamelpunten het negatieve effect van het lage statiegeldbedrag van 15 eurocent op de retourpercentages versterkt. CE Delft concludeert in de statiegeldstudie dat “bij een laag statiegeld en weinig inleverpunten het percentage lager zal liggen dan bij eenzelfde statiegeld en meer inleverpunten”. Bij een hoger statiegeldbedrag zal het effect van het aantal inzamelpunten minder sterk terug te zien zijn in de uiteindelijke retourpercentages. CE Delft verwacht bij een statiegeldbedrag van 25 eurocent een retourpercentage van 90% ongeacht het aantal inleverpunten, terwijl ze bij 10 eurocent een retourpercentage van 80% verwachten wanneer alleen in supermarkten ingeleverd kan worden en 85% wanneer de consument zijn flesje bij elk verkooppunt kan inleveren.
Tussenconclusie
Met haar keuze om de wettelijke innameplicht te schrappen, heeft de regering de doeltreffendheid van het systeem deels ondermijnd. Zij opende zo de deur voor de huidige situatie waarbij verkooppunten zich onttrekken aan het inzamelnetwerk, terwijl zij wel flesjes met statiegeld verkopen. Dit vermindert het aantal inzamelpunten en creëert onduidelijkheid voor en onbegrip bij de consument.
Vooruitblik
Voor de blikjes gaat het wegnemen van de inzamelplicht waarschijnlijk nog vele grotere consequenties hebben. Op dit moment weigeren supermarkten namelijk om als inzamelpunt te fungeren voor de blikjes. Zij geven aan dat ze inzamelpunten buiten de supermarkten op willen zetten. Dit is een onnodig ingewikkeld, omslachtig en duur proces waarvan de kans erg klein is dat een dergelijk systeem vóór de wettelijke deadline van 31 december 2022 gerealiseerd zal zijn. Bovendien betekent dit feitelijk dat consumenten voor verschillende drankverpakkingen naar verschillende locaties zouden moeten om hun statiegeld terug te krijgen. Dit werpt enorme drempels op voor consumentenparticipatie en zal tot verdere verwarring en afnemend draagvlak leiden, met alle negatieve gevolgen op de effectiviteit van het systeem van dien.
3. Een statiegeldsysteem dat duidelijk is voor de consumenten
Omdat het succes van het statiegeldsysteem staat of valt met participatie vanuit de consument, is het belangrijk dat het voor de consument duidelijk is hoe dit statiegeldsysteem is opgezet en wat de kaders zijn. Hierin zijn twee elementen cruciaal, namelijk dat het duidelijk is (a) op welke drankverpakkingen er statiegeld wordt geheven en (b) op welke locaties deze drankverpakkingen kunnen worden ingeleverd in ruil voor statiegeld.
Innamepunten voor statiegeldflesjes
Wat betreft de locaties hebben we reeds aangestipt dat het ontbreken van de innameplicht voor verkooppunten hier voor onduidelijkheid zorgt. Dit heeft namelijk geleid tot de situatie dat verscheidene (grote) verkooppunten wel statiegeldflesjes verkopen, maar weigeren om statiegeld uit te keren aan consumenten die deze plastic flesjes weer willen inleveren. Omdat dit in sommige gevallen locaties betreft die zelfs in grote getalen plastic flesjes verkopen (of zelfs op de markt brengen), leidt dit tot een onlogische situatie waarbij het arbitrair aandoet welke locaties wel en geen statiegeld uitkeren. Dit brengt onduidelijkheid in het systeem, wat een mogelijk negatief effect heeft op het draagvlak voor en participatie in het statiegeldsysteem.
Een wettelijke innameplicht voor verkooppunten had deze situatie voorkomen. Een uitzondering voor kleine verkooppunten (bijvoorbeeld op basis van vloeroppervlakte) blijft hierin wel een optie, omdat deze uitzondering eenduidig en goed te onderbouwen is – en daarmee te begrijpen voor de consument.
Drankverpakkingen met of zonder statiegeld
Het spreekt voor zich dat het voor consumenten ook duidelijk en begrijpelijk moet zijn op welke drankverpakkingen zij statiegeld betalen en dus weer terug kunnen krijgen. Net zoals bij de locaties, kunnen arbitraire uitzonderingen hierin leiden tot de onwenselijke situatie dat een consument wel verwacht statiegeld te kunnen innen, maar nul op het rekest krijgt. Via social media zijn door consumenten al veel situaties gerapporteerd waarin zij hun statiegeld niet terugkregen, waarvan er meer dan eens in de eerste plaats geen statiegeld op de verpakking zat. Deze onduidelijkheid wordt nu in de hand gespeeld door de uitzondering die door de regering is gemaakt voor plastic flesjes met zuivel en sappen.
Met name de uitzondering voor plastic flesjes met sappen leidt tot verwarring. Wat hieraan bijdraagt is dat het soms ogenschijnlijk dezelfde flesjes zijn, waarbij op de één wel statiegeld zit en op de ander niet (zie afbeelding 1). Wat hierbij meespeelt, is dat het onderscheid tussen een sap en een frisdrank op het oog niet eenvoudig te maken is.
Afbeelding 1: Flesjes van Albert Heijn eigen merk – op flesje 2 zit wel statiegeld, op flesjes 1 en 3 niet. Bron: Twitter, Arjan Vermeulen
Wat ook niet helpt, is dat de keuze van de regering om sappen uit te zonderen van het statiegeldsysteem niet goed uit te leggen is richting de consument. Er zijn dan ook diverse landen, zoals Kroatië, Estland, Finland en Litouwen, waar drankverpakkingen met sap al jaren wel binnen het statiegeldsysteem vallen. Denemarken breidde in 2020 het statiegeldsysteem uit naar sappen. Duitsland besloot het statiegeldsysteem per 1 januari 2022 uit te breiden met fruit- en groentesappen (en per 2024 ook met melkdranken).
De uitzondering van zuivel en sappen leidt ook nog tot een ander probleem, in relatie tot de 90% gescheiden inzameldoelstelling voor plastic flessen. Kleine plastic flesjes met zuivel en sappen maken volgens studiewerk van CE Delft samen 17% van het marktaandeel van kleine flesjes uit, waardoor de producenten de wettelijk voorgeschreven gescheiden inzameldoelstelling van 90% niet zullen halen zolang er op zuivel en sappen geen statiegeld wordt geheven.
Tussenconclusie
De gemaakte keuzes in de opzet van het Nederlandse statiegeldsysteem zorgen voor onnodige complexiteit, zowel wat betreft de locaties waar de consument statiegeld terug kan krijgen als op welke drankverpakkingen wel of geen statiegeld zit. Deze complexiteit maakt het systeem onduidelijk voor de consument. Dat ondermijnt mogelijk de participatiegraad omdat men het simpelweg niet begrijpt óf het draagvlak voor het systeem afneemt. In beide gevallen voorzien wij een negatieve weerslag op de participatie en daarmee de effectiviteit van het statiegeldsysteem.
4. De consumenten goed informeren en motiveren
Zoals gezegd is het succes van het statiegeldsysteem afhankelijk van de participatiegraad onder consumenten. Het is daarom belangrijk om de consument en de maatschappij als geheel proactief te informeren over het statiegeldsysteem en te motiveren om hieraan deel te nemen. De complexiteit van het Nederlandse statiegeldsysteem maakt een goede communicatiecampagne richting consumenten extra belangrijk.
Statiegeld Nederland, de door het bedrijfsleven opgezette uitvoeringsorganisatie, had ons inziens meer moeten doen om de consument te informeren over de kaders van het statiegeldsysteem en om de maatschappij te enthousiasmeren en te activeren om mee te doen. In verscheidene andere landen hebben de uitvoeringsorganisaties (opgezet en aangestuurd door het bedrijfsleven) het statiegeldsysteem echt omarmd, wat terug is te zien in hun communicatie over het systeem.
De communicatie over statiegeld in Zweden
Kijk bijvoorbeeld naar Zweden, waar uitvoeringsorganisatie Pantamera op hun website hun statiegeldsysteem aanprijst als “Sweden’s smallest climate movement”. Zij motiveren consumenten om mee te doen door de link met het klimaat te benadrukken. Ze wijzen op de hoeveelheid CO2 die het statiegeldsysteem bespaart. Pantamera zette ook een humorkanaal met jonge influencers op om jonge consumenten te bereiken. Met hun Instagram-pagina bereiken zij inmiddels 46.400 mensen.
De communicatie over statiegeld in Noorwegen
Ook in Noorwegen communiceert de systeembeheerder, Infinitum, enthousiast over het statiegeldsysteem. De website van Infinitum bestempelt het statiegeldsysteem als “het grootste milieu succes”. Infinitum legt aan consumenten uit dat ze met het terugbrengen van één statiegeldfles genoeg energie besparen om hun mobieltje 70 keer op te laden. Op de nieuwspagina van de “Infinitum Movement”, een promotieteam van het statiegeldsysteem, staan artikelen over de goede recycling van plastic statiegeldflessen ten opzichte van ander huishoudelijk plastic afval en over de stijgende wereldwijde interesse wereldwijd voor het Noorse statiegeldsysteem.
De communicatie over statiegeld in Litouwen
In Litouwen, wat sinds 2018 een zeer succesvol statiegeldsysteem kent, worden bezoekers van de kleurrijke website van systeembeheerder USAD begroet met de tekst “Thank you for being here. That means that you care” en een teller van hoeveel drankverpakkingen er al zijn ingezameld via het statiegeldsysteem.
De communicatie over statiegeld in Nederland
Social media is bij uitstek een goed instrument om veel mensen te bereiken en enthousiasmeren en om het nieuwe statiegeldsysteem toegankelijk en positief onder de aandacht te brengen. Statiegeld Nederland heeft geen Twitter account, een Instagram account met 63 volgers en 0 posts en een Facebookpagina met 183 volgers en 0 posts. Op de Facebookpagina staat alleen een profielfoto en daaronder twee reacties: een klacht van een consument over de werking van het statiegeldsysteem en een andere consument die probeert die persoon te helpen. We stellen dus vast dat Statiegeld Nederland feitelijk geen gebruik heeft gemaakt van sociale media om de Nederlandse consumenten te enthousiasmeren voor het nieuwe statiegeldsysteem.
Er bestaat een app van Statiegeld Nederland waarmee mensen een barcode van een fles kunnen scannen om te zien hoeveel statiegeld ze hiervoor terug kunnen krijgen. De app geeft geen verdere informatie over het statiegeldsysteem en staat ook niet aangekondigd op de website. De app is meer dan 10.000 keer gedownload, maar krijgt een evaluatie een 1,8 op uit 5. In de reviews staan opmerkingen over technische problemen en onduidelijkheid over wat er gescand kan worden omdat er niet staat aangegeven dat de app alleen werkt voor plastic flessen.
Tussenconclusie
Statiegeld Nederland had meer kunnen doen om (a) de consument te informeren over het statiegeldsysteem en (b) om de maatschappij te enthousiasmeren en activeren om mee te doen. De aangebrachte onnodige complexiteit in het Nederlandse statiegeldsysteem versterkt deze noodzaak: het vraagt enerzijds om meer uitleg en maakt anderzijds een motiverende campagne extra belangrijk, omdat de complexiteit het draagvlak ondermijnt.
Conclusie
Gebaseerd op deze analyse concluderen wij dat de overheid en het bedrijfsleven bij het opzetten van de kaders van het statiegeldsysteem keuzes hebben gemaakt die de effectiviteit van het statiegeldsysteem ondermijnen. Op alle vier de factoren die in deze tussenevaluatie zijn bekeken en die doorslaggevend zijn voor het succes van het statiegeldsysteem, hebben de overheid en het bedrijfsleven beslissingen genomen die afbreuk doen aan de werking van het statiegeldsysteem.
Het is belangrijk te beseffen dat deze factoren elkaar versterken; zo leidt een laag statiegeldbedrag bij een lager aantal innamepunten sneller tot lagere inzamelcijfers, dan wanneer er sprake is van een laag statiegeldbedrag in een fijnmazig netwerk van innamepunten. Bij afwezigheid van een goede communicatiecampagne zal de complexiteit van het systeem een nog sterkere negatieve impact hebben op de participatie van consumenten.
De sleutelfactoren voor effectieve statiegeldsystemen komen niet uit de lucht gevallen. De hierboven geciteerde studies van verschillende bronnen zoals CE Delft, Eunomia en Reloop bevatten informatie over de succesfactoren van het statiegeldsysteem. Deze studies waren bekend vóór de regering en het bedrijfsleven de keuzes maakte voor het Nederlandse statiegeldsysteem Bovendien is de regering door milieuorganisaties, en andere maatschappelijke actoren zoals de Consumentenbond, al vroeg in het proces (namelijk in reactie op de conceptwetgeving) gewaarschuwd voor nadelige effecten van deze voorgenomen keuzes. Al in april 2019 werd het kabinet middels zienswijzen (reacties op de wetgeving) gewaarschuwd dat het verwijderen van de wettelijke innameplicht voor verkooppunten en het uitzonderen van flessen met zuivel en sappen een negatieve impact zou hebben op de effectiviteit van het systeem.
