Stichting OPEN laat kansen voor versnelling circulaire transitie liggen bij AVV-aanvraag

1 – Governancestructuur Stichting OPEN

Er wordt steeds meer aandacht gevestigd op het gebrek aan inclusieve besluitvorming binnen PROs. Zo hebben gemeenten een onduidelijke rol, zijn veel dienstverleners afhankelijk van de PROs, en is het voor de overheid lastig om te handhaven. Daarom wordt er al langer gepleit voor inclusieve governance, waarbij een bredere groep ketenactoren vertegenwoordigd wordt in het bestuur van PROs. Om de aanvraag van Stichting Open te kunnen beoordelen, is de governancestructuur een van de elementen waarnaar we hebben gekeken.

Uit de AVV Monitoringsrapportage 2024 blijkt dat Stichting OPEN is ingericht met een bestuur, een raad van advies, een inkoop B.V. en een alliantie die dient als ketensamenwerkingsverband. De taakverdeling is als volgt. Het bestuur stelt de tarieven en de begroting vast en bestaat voornamelijk uit vertegenwoordigers van

producentenbrancheorganisaties, waaronder Stichting Lightrec, APPLIA Nederland Stichting E-waste Circulair (ANStEC), Stichting Zonne-energie Recycling Nederland (nu overgegaan in Holland Solar), en Stichting Metalelektrorecycling. De Raad van Advies bestaat uit vertegenwoordigers van maatschappelijke en academische organisaties, zoals ROVA, FNV, de Consumentenbond, Capgemini en geeft niet-bindend, strategisch advies. De uitvoering van inkoop en contractering is ondergebracht in de Afvalbeheerstructuur AEEA B.V., aangestuurd door de manager inkoop bij Stichting OPEN.

Hoewel deze structuur op papier breed is opgezet, zijn er in de praktijk een aantal punten die aandacht verdienen. Ten eerste worden stemgewichten in het bestuur gebaseerd op het aantal op de markt gebrachte producten die de partijen vertegenwoordigen, wat betekent dat  grotere producenten direct meer invloed op de besluitvorming hebben. Andere ketenpartijen, zoals gemeenten en reparateurs, hebben geen formele beslismacht, terwijl ze wel een belangrijke rol vervullen in het behalen van de wettelijke doelstellingen. Deze stemverdeling roept de vraag op welke belangen voornamelijk behartigt worden. Ten slotte zijn de belangen van een partij als Miele of Bosch wel degelijk anders dan die van een partij als Fairphone.

Daarnaast zijn er signalen van onvoldoende transparantie in de tarief- en kostenopbouw binnen Stichting OPEN, hetgeen werd aangegeven tijdens de producentenraad van ANStEC. De transparantie van een PRO, zeker van één in een monopoliepositie, is essentieel om de beschikbaarheid van betrouwbare informatie, duidelijke financiële afspraken, en mogelijkheid tot handhaving te waarborgen. 

De governance van Stichting OPEN is dus formeel ruim opgezet, maar in de praktijk producent gedomineerd, met beperkte transparantie en onvoldoende participatie van ketenpartners. Er liggen hier nog kansen voor verbetering, die in de nieuwe AVV aanvraag niet worden aangegrepen.

2 – Het Actieplan 2025-2030

Stichting OPEN heeft een Actieplan 2025-2030 opgesteld met vijftien prioritaire acties, waarmee ze verwacht de inzameldoelstelling van 85% afgedankt EEA uit Richtlijn 2012/19 in 2028 te behalen. Dit actieplan is als een belangrijk onderdeel toegevoegd aan het AVV-verzoek, aangezien het onderdeel uitmaakt van de doelmatigheidsonderbouwing. Hoewel de Staatssecretaris in het ontwerpbesluit al aangeeft dat dit actieplan in lijn zou liggen met de NPCE-doelen voor levensduurverlenging en hoogwaardige recycling van onder meer kritieke grondstoffen, richt het plan zich in de praktijk vrijwel uitsluitend op inzameling, recycling, en neemt het minimale voorbereiding op hergebruik in acht.

De vijftien voorgestelde maatregelen bevinden zich vooral op de lagere treden van de R-ladder. Preventie, levensduurverlenging, hergebruik en circulair ontwerp worden niet of slechts beperkt uitgewerkt. De acties rond hergebruik zijn vooral logistieke optimalisaties die hergebruik faciliteren, maar niet stimuleren; ze richten zich nauwelijks op reparatie, refurbishment of levensduurverlenging. Het overgrote deel van de acties is gericht

op inzameling en recycling, die nuttig zijn om de inzameldoelstelling te halen, maar niet bijdragen aan het behalen van de hogere R-strategieën (preventie, levensduurverlenging, hergebruik) in de keten. Het opnemen van een verplichte hergebruik doelstelling voor Stichting OPEN, zoals ook voorgesteld in het commissiedebat circulaire economie in september 2025, zou dit deels kunnen corrigeren. Deze zou bijvoorbeeld ingepast kunnen worden bij de aangekondigde herziening van Richtlijn 12/2019. Maar de grotere potentie voor Stichting Open ligt in het actief bevorderen van circulariteit in de gehele elektronica­keten, niet alleen in de afvalfase.

Concrete acties hiervoor ontbreken dus in het actieplan. Dit is opvallend, omdat bestaande initiatieven in Nederland, zoals de Lang Leve Elektronica (LLE) coalitie, juist laten zien dat maatregelen in de gebruiksfase wél mogelijk en effectief zijn. De LLE-coalitie werkt aan concrete oplossingen voor beter gebruik en langere levensduur van apparaten. Deze initiatieven bewijzen dat wanneer de keten bij elkaar wordt gebracht, aanzienlijke circulaire winst gemaakt kan worden. 

Wat niet in het Actieplan staat, maar wel in de Monitoringsrapportage 2024 wordt genoemd, is dat Stichting OPEN onder meer financiering verstrekt aan Repair Café, deelneemt aan de LLE-coalitie en betrokken is geweest bij pilots van BKN. Ook zijn ze projectpartner van de E-waste race waarbij wordt ingezet op educatie. Deze activiteiten zijn waardevol, maar vanuit hun centrale positie binnen het UPV-systeem zou een meer proactieve en voortrekkende rol passen, waarbij al een eerste kans ligt bij de door Stichting OPEN opgezette Taskforce Circulaire Elektronica Keten.

3 – Het instrument van algemeen verbindend verklaren

De belangrijkste vraag is of het verstrekken van een monopoliepositie aan een partij met een AVV daadwerkelijk leidt tot beter presterende UPV-systemen. Tot nu toe ontbreekt een eenduidig antwoord op deze vraag. In het geval van Stichting Open blijkt dat de doelstellingen al jaren niet gehaald worden, terwijl er veel financiële middelen terugvloeien naar de producenten. Dit gaat volledig in tegen het principe van ‘de vervuiler betaalt’.

In een brief van de staatssecretaris over doorontwikkeling van UPV wordt erkend dat  machtsconcentratie, als gevolg van een AVV, risico’s kent, waaronder mogelijke negatieve neveneffecten voor de markt en de concurrentieverhoudingen. In dezelfde brief wordt ook het doorontwikkel-traject UPV aangekondigd met het doel om meer circulariteit te waarborgen in UPV, waar Rijkswaterstaat onder meer het functioneren van het AVV-instrument zelf onderzoekt in één van de vijf werkpakketten. Resultaten worden naar verwachting eind 2025 naar de kamer gestuurd.

Daarnaast benadrukt onderzoek van de Universiteit Utrecht dat er zorgen bestaan over de representativiteit van PRO’s waarbij producenten via een AVV verplicht aan moeten sluiten. Uit het onderzoek blijkt dat niet alle producenten zich goed vertegenwoordigd voelen in een monopolie-PRO. Ook de NVRD en haar leden hebben veelal andere belangen dan de PRO. Verder zijn er twijfels over de vraag of een monopolie-PRO daadwerkelijk leidt tot beter presterende UPV-systemen, zoals beschreven in een eerder artikel van Fair Resource Foundation over Stichting OPEN.

Internationaal is de Nederlandse aanpak uitzonderlijk. In landen als België (met Recupel voor EEA) kunnen producenten ook een individueel afvalbeheersplan indienen en is aansluiting bij één PRO niet verplicht. Hoewel in Nederland wel een uitzondering op de AVV aangevraagd kan worden, blijft het een feit dat een AVV geen vanzelfsprekend onderdeel van UPV is, maar een beleidskeuze in Nederland.

Het beoordelingskader voor een AVV is gebaseerd op het criterium doelmatig afvalbeheer (art. 15.36 Wet milieubeheer). In de praktijk wordt doelmatigheid echter vooral ingevuld als efficiënt ingezameld en gerecycled afval, terwijl de hogere treden van de R-ladder nauwelijks worden meegewogen. Dit wordt weerspiegeld in het Actieplan 2025–2030 van Stichting OPEN.

In het ontwerpbesluit is het systeem wederom als doelmatig beoordeeld, omdat het Actieplan aannemelijk zou maken dat de doelstellingen in 2028 gehaald worden en omdat de AVV financiële stabiliteit biedt. Deze beoordeling is echter identiek aan die bij de vorige AVV-aanvraag, terwijl de toenmalige doelstellingen niet zijn behaald. Dit toont aan dat het doelmatigheidscriterium in de praktijk onvoldoende scherp wordt toegepast, zeker omdat de hoogste stappen van de R-ladder niet worden meegenomen en er weinig consequenties zijn wanneer Stichting OPEN de doelstellingen structureel niet haalt. Bij de beoordeling zou dus kritisch gekeken moeten worden naar het doel – en het ontbreken van doelen – alvorens het predicaat ‘doelmatig’ verleend kan worden. 

4 – De consultatieprocedure

De procedure voor een AVV-aanvraag, vastgelegd in Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, bevat een consultatieperiode van zes weken van het opgestelde ontwerpbesluit, waarbij belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen. Na deze fase wordt het definitieve besluit vastgesteld, beroep instellen is dan niet meer mogelijk. 

Hoewel de consultatieperiode ruimte biedt voor inspraak, rijzen er in de praktijk vragen over de daadwerkelijke invloedmogelijkheden van stakeholders. De inzageperiode vindt pas plaats nadat al een ontwerpbesluit is genomen, waarin de staatssecretaris de AVV eigenlijk al beoordeeld heeft. 

Dit zien we terug bij de huidige aanvraag van Stichting OPEN. Stichting OPEN diende de aanvraag in op 4 april 2025. Na beantwoording van het aanvullingsverzoek, werd de ondertekende overeenkomst op 12 september 2025 aangeleverd. Het ontwerpbesluit is in november 2025 gepubliceerd en een inzagetermijn van 6 weken werd geopend. In dit ontwerpbesluit heeft de staatssecretaris reeds vastgesteld dat:

• er een meerderheid van producenten zou zijn vertegenwoordigd;
• het Actieplan 2025–2030 voldoende aannemelijk maakt dat de doelstellingen gehaald worden;
• aan het criterium “doelmatig afvalbeheer” is voldaan;
• en dat de aanvraag voldoet aan de Mededingingswet.

Omdat deze beoordelingen al zijn gedaan vóór de consultatieperiode, is de vraag hoeveel ruimte er nog overblijft voor zinvolle inspraak van andere belanghebbenden. Onderzoek van de Universiteit Utrecht wijst op soortgelijke problemen met de procedure van AVV’s: hoewel formeel iedereen zienswijzen kan indienen, worden partijen bij de totstandkoming van UPV-regelingen niet op gelijke wijze betrokken. De huidige AVV-procedure voor Stichting OPEN laat hetzelfde patroon zien. Het merendeel van de inhoudelijke discussie vindt plaats tussen Stichting OPEN en Rijkswaterstaat en andere stakeholders kunnen pas aan het einde reageren, terwijl er eigenlijk al een besluit klaarligt. Hier is het voorbeeld van de AVV aanvraag van Stichting OPEN genomen, maar deze argumenten gelden ook voor andere UPV-systemen met een AVV.

Dit wordt versterkt door vragen over de basis waarop de beslissingen zijn gemaakt. Bijvoorbeeld op het punt van mededinging lijkt de beoordeling in het ontwerpbesluit te zijn gebaseerd op een juridische analyse ingebracht door Stichting OPEN zelf, zonder een bredere consultatie van marktpartijen. Daarnaast verdienen de resultaten van de analyse ‘meerderheid van producenten’ een nadere berekening. Voor het bepalen van de meerderheid is uitgegaan van: 

A (aantal producenten die het verzoek ondersteund) / A + B (producenten die het verzoek niet ondersteund) + C (aantal freeriders) x 100%.

Conclusies en aanbevelingen

Stichting OPEN lijkt in de AVV-aanvraag niet geslaagd te zijn in hun eigen ambitie: van ‘schattig naar schaalbaar’ hergebruik. Hoewel beloften worden gedaan, zoals het versterken van reparatie-initiatieven en het intensiveren van samenwerking in de Taskforce Circulaire Elektronica Keten, ontbreken de concrete, afdwingbare acties in de AVV-aanvraag en in het Actieplan 2025-2030 om de focus van de achterkant van de keten te verleggen naar de voorkant van de keten. Daarnaast zijn er vanuit Stichting OPEN beloften gedaan over het leveren van input tijdens het opstellen van de AVV-aanvraag, waarbij het onduidelijk is in hoeverre brede stakeholderconsultatie heeft plaatsgevonden. 

We hebben dan ook onze vragen bij het ontwerpbesluit van de AVV. We hadden graag gezien dat de Staatssecretaris van IenW bij deze beoordeling kritisch zou hebben gekeken naar de wijze waarop Stichting OPEN – in tegenstelling tot de huidige aflopende AVV – in gaat zetten op het versnellen van de circulaire transitie. Dit is ons inziens een gemiste kans. 

Daarnaast willen wij benadrukken dat het besluitvormingsproces rondom deze en toekomstige AVV-aanvragen gebaat is bij een kritischere weging van governance, transparantie en representativiteit. Het essentieel dat de betrokkenheid van ketenpartners niet beperkt blijft tot consultatieve ‘check the box’ exercitie aan het einde van het proces, maar vroeg en structureel wordt vastgelegd in de besluitvorming.

Wij zien daarom belangrijke kansen voor verbetering, zowel in het governance-model en de activiteiten van Stichting OPEN, als in de inrichting en toepassing van het AVV-instrument zelf.

Bijlagen

• 002 Verzoek tot AVV afvalbeheerbijdrageovereenkomst AEEA
• 007 Bijlage 3_Notitie betreft mededingingsaspecten algemeen
• 020 20250611 Verzoek om aanvulling PBAAV25002 AVV AEEA
• 033 Ontwerpbesluit avv AEEA 2025
• Beantwoording vragen RWS