Inzicht in het Belgisch “Digitaal statiegeld”-voorstel

Inzicht in het Belgisch “Digitaal statiegeld”-voorstel Inleiding De afgelopen decennia heeft België geworsteld met het probleem van zwerfvuil, ondanks miljoeneninvesteringen in opruimacties, bewustmakingscampagnes en wetshandhaving (camera’s, boetes). De Vlaamse regering heeft zich tot doel gesteld om tegen 2022 het zwerfvuil met 20% te verminderen ten opzichte van 2015. In 2021 was er in Vlaanderen nog 18.171 ton zwerfvuil aanwezig, nog ruim 1.831 ton verwijderd van deze doelstelling. Daarom kondigde Vlaams minister van Leefmilieu Zuhal Demir op vrijdag 23 december aan dat in 2025 een statiegeldsysteem van start gaat op alle plastic flessen en blikjes. Ze gaf de industrie de kans om pilootprojecten te starten om het “Digitaal Statiegeld” tegen eind 2023 te evalueren. Als de evaluatie van de pilootprojecten niet positief is, zowel wat betreft haalbaarheid als wenselijkheid, wordt klassiek statiegeld ingevoerd. Ook het Waalse Gewest onderzoekt statiegeld, via een studie waarvan de voorlopige conclusies worden verwacht begin juli 2023. Statiegeldsystemen (DRSs), met een return-to-retail (RTR-DRS) ontwerp, zijn wijd verspreid in Noord-Europa ( figuur 1 ). Zij hebben hun doeltreffendheid bewezen voor het verminderen van zwerfvuil en het verhogen van het retourpercentage van hoogwaardige materialen. Het grote aantal voorbeelden in de buurlanden biedt voldoende benchmarks om een RTR-DRS tegen 2025 daadwerkelijk in te voeren. Anderzijds moet het Belgische “Digital Statiegeld”-voorstel, waarbij twee 2D-codes worden gescand voordat een verpakking in de blauwe zak of in “openbare blauwe vuilnisbakken” wordt gegooid, nog bewijzen of het tegen 2025 kan worden ingevoerd, of überhaupt kan worden ingevoerd. Deze analyse presenteert de concepten van return-to-retail DRS (RTR-DRS) en het Digitale Statiegeld-voorstel. Ook worden de voor- en nadelen en de operationaliteit van het Digitale Statiegeld in de Belgische context beoordeeld. Merk op dat de meeste informatie over de concrete opzet van het systeem voor België afkomstig is van het “Statiegeld Blueprint”, uitgevoerd door het bureau PWC op verzoek van de Belgische industrie. Deze analyse zal worden bijgewerkt wanneer meer informatie over Digital Statiegeld beschikbaar komt. Studie PwC 1) Wat zijn ‘Return-to-Retail’ DRS en ‘Digitaal DRS’? In dit deel stellen we RTR-DRS en het Belgische Digitaal DRS voorstel voor en vergelijken we respectievelijke hun kost, tijdslijn van implementatie, invloed op zwerfvuil, terugstroom van materiaal van hoge kwaliteit en potentieel hergebruik. Beschrijving van de systemen In het algemeen is een klassiek statiegeldsysteem een systeem waarin consumenten statiegeld betalen bij de aankoop van elke drankverpakking. Consumenten kunnen dit statiegeld volledig terug krijgen door hun lege verpakking in te leveren bij een inzamelpunt, waarna de verpakking gerecycleerd of hergebruikt kan worden. In Europa zijn deze inzamelpunten vooral verkoopspunten (supermarkten, kiosken, tankstations…), vandaar de naam return-to-retail (RTR) DRS. 16 Europese landen hebben een RTR-DRS systeem ingevoerd of gestemd voor de invoering hiervan. In 10 andere landen ( Figuur 1 ) loopt er een discussie over de invoering van een DRS systeem. België heeft ook een soortgelijk systeem voor bepaalde herbruikbare glazen flessen. Het Digitaal DRS (aka ‘QR-code systeem’ of ‘Scansysteem) is een alternatief voorstel voor RTR-DRS. Net als bij RTR-DRS zou bij een aankoop door de consument statiegeld betaald worden. Maar bij een Digitaal DRS zouden de drankverpakkingen een unieke, geserialiseerde 2D-code (Data matrix of QR-code) krijgen die bij verkoop [1] wordt geactiveerd (d.w.z. krijgt de statiegeld waarde). Verschillende voorstellen voor digitaal DRS zijn onderzocht (zie ResourceFutures, 2022). We analyseren hier het scenario voorgesteld in de PWC studie ( Figuur 2 ). Terwijl de consument bij een RTR-DRS zijn statiegeld terug krijgt door de verpakking terug te brengen naar een innamepunt, zou de consument bij het D-DRS voorstel de 2D-code van elke verpakking moeten scannen met zijn smartphone of een thuisscanner en de verpakking “correct” moeten weggooien in de daarvoor bestemde vuilnisbak die ook een 2D-code bevat die eveneens moet worden gescand, zoals te zien is in het voorgestelde scenario ( figuur 2 ). Een ander verschil is dat de consument hun verpakking zou weggooien in de bestaande “blauwe zak” (PMD-inzameling aan huis) of in nieuwe openbare “blauwe” vuilnisbakken. Zo zouden er 136,000 nieuwe vuilnisbakken naast de bestaande openbare vuilnisbakken worden toegevoegd. Merk op dat, volgens het scenario van de PwC-studie ( figuur 2 ), de blauwe zak en deze nieuwe vuilnisbakken ook een te scannen 2D-code zouden dragen. In de PWC-studie wordt in het gekozen scenario ook gesproken over “slimme” vuilnisbakken, maar die zouden slechts sporadisch worden gebruikt: er zijn 138 van die vuilnisbakken gepland voor heel België, waaronder 137 in Vlaanderen en slechts één in Wallonië, tege

Inleiding

De afgelopen decennia heeft België geworsteld met het probleem van zwerfvuil, ondanks miljoeneninvesteringen in opruimacties, bewustmakingscampagnes en wetshandhaving (camera’s, boetes). De Vlaamse regering heeft zich tot doel gesteld om tegen 2022 het zwerfvuil met 20% te verminderen ten opzichte van 2015. In 2021 was er in Vlaanderen nog 18.171 ton zwerfvuil aanwezig, nog ruim 1.831 ton verwijderd van deze doelstelling. Daarom kondigde Vlaams minister van Leefmilieu Zuhal Demir op vrijdag 23 december aan dat in 2025 een statiegeldsysteem van start gaat op alle plastic flessen en blikjes.Ze gaf de industrie de kans om pilootprojecten te starten om het “Digitaal Statiegeld” tegen eind 2023 te evalueren. Als de evaluatie van de pilootprojecten niet positief is, zowel wat betreft haalbaarheid als wenselijkheid, wordt klassiek statiegeld ingevoerd. Ook het Waalse Gewest onderzoekt statiegeld, via een studie waarvan de voorlopige conclusies worden verwacht begin juli 2023.

Statiegeldsystemen (DRSs), met een return-to-retail (RTR-DRS) ontwerp, zijn wijd verspreid in Noord-Europa (figuur 1). Zij hebben hun doeltreffendheid bewezen voor het verminderen van zwerfvuil en het verhogen van het retourpercentage van hoogwaardige materialen. Het grote aantal voorbeelden in de buurlanden biedt voldoende benchmarks om een RTR-DRS tegen 2025 daadwerkelijk in te voeren.

Anderzijds moet het Belgische “Digital Statiegeld”-voorstel, waarbij twee 2D-codes worden gescand voordat een verpakking in de blauwe zak of in “openbare blauwe vuilnisbakken” wordt gegooid, nog bewijzen of het tegen 2025 kan worden ingevoerd, of überhaupt kan worden ingevoerd. Deze analyse presenteert de concepten van return-to-retail DRS (RTR-DRS) en het Digitale Statiegeld-voorstel. Ook worden de voor- en nadelen en de operationaliteit van het Digitale Statiegeld in de Belgische context beoordeeld.

Merk op dat de meeste informatie over de concrete opzet van het systeem voor België afkomstig is van het “Statiegeld Blueprint”, uitgevoerd door het bureau PWC op verzoek van de Belgische industrie. Deze analyse zal worden bijgewerkt wanneer meer informatie over Digital Statiegeld beschikbaar komt.

1) Wat zijn ‘Return-to-Retail’ DRS en ‘Digitaal DRS’?

In dit deel stellen we RTR-DRS en het Belgische Digitaal DRS voorstel voor en vergelijken we respectievelijke hun kost, tijdslijn van implementatie, invloed op zwerfvuil, terugstroom van materiaal van hoge kwaliteit en potentieel hergebruik.

Beschrijving van de systemen

In het algemeen is een klassiek statiegeldsysteem een systeem waarin consumenten statiegeld betalen bij de aankoop van elke drankverpakking. Consumenten kunnen dit statiegeld volledig terug krijgen door hun lege verpakking in te leveren bij een inzamelpunt, waarna de verpakking gerecycleerd of hergebruikt kan worden. In Europa zijn deze inzamelpunten vooral verkoopspunten (supermarkten, kiosken, tankstations…), vandaar de naam return-to-retail (RTR) DRS.

16 Europese landen hebben een RTR-DRS systeem ingevoerd of gestemd voor de invoering hiervan. In 10 andere landen (Figuur 1) loopt er een discussie over de invoering van een DRS systeem. België heeft ook een soortgelijk systeem voor bepaalde herbruikbare glazen flessen.

Het Digitaal DRS (aka ‘QR-code systeem’ of ‘Scansysteem) is een alternatief voorstel voor RTR-DRS. Net als bij RTR-DRS zou bij een aankoop door de consument statiegeld betaald worden. Maar bij een Digitaal DRS zouden de drankverpakkingen een unieke, geserialiseerde 2D-code (Data matrix of QR-code) krijgen die bij verkoop[1] wordt geactiveerd (d.w.z. krijgt de statiegeld waarde). Verschillende voorstellen voor digitaal DRS zijn onderzocht (zie ResourceFutures, 2022). We analyseren hier het scenario voorgesteld in de PWC studie (Figuur 2).

Terwijl de consument bij een RTR-DRS zijn statiegeld terug krijgt door de verpakking terug te brengen naar een innamepunt, zou de consument bij het D-DRS voorstel de 2D-code van elke verpakking moeten scannen met zijn smartphone of een thuisscanner en de verpakking “correct” moeten weggooien in de daarvoor bestemde vuilnisbak die ook een 2D-code bevat die eveneens moet worden gescand, zoals te zien is in het voorgestelde scenario ( figuur 2 ).

Een ander verschil is dat de consument hun verpakking zou weggooien in de bestaande “blauwe zak” (PMD-inzameling aan huis) of innieuwe openbare “blauwe” vuilnisbakken. Zo zouden er 136,000 nieuwe vuilnisbakken naast de bestaande openbare vuilnisbakken worden toegevoegd. Merk op dat, volgens het scenario van de PwC-studie (figuur 2), de blauwe zak en deze nieuwe vuilnisbakken ook een te scannen 2D-code zouden dragen.

In de PWC-studie wordt in het gekozen scenario ook gesproken over “slimme” vuilnisbakken, maar die zouden slechts sporadisch worden gebruikt: er zijn 138 van die vuilnisbakken gepland voor heel België, waaronder 137 in Vlaanderen en slechts één in Wallonië, tegenover meer dan 136.000 traditionele ‘openbare vuilnisbakken’ met een blauwe kleur. Met het gebruik van de blauwe zak en eenvoudige “openbare blauwe vuilnisbakken” wordt bevestigd dat de verpakkingen met statiegeld dussamen met niet-statiegeldverpakkingen(en niet-voedingsproducten) zouden worden ingezameld, terwijl deze met RTR-DRS afzonderlijk worden ingezameld. PWC vernoemt zelf de “potentiële verontreiniging van afvalstromen” met de openbare blauwe vuilnisbakken (dia 27).

Deze verschillen zouden leiden tot andere resultaten in termen van kosten, tijdlijn voor de invoering en doeltreffendheid, die wij hieronder verder toelichten.

Onkosten en besparingen

Kosten:Eerst en vooral is het belangrijk om te kijken naarde onkosten van beide systemen, aangezien de kosten-batenverhouding van het systeem essentieel is om het succes ervan te evalueren.

Verschillende studies hebben geconcludeerd datRTR-DRS kan worden opgezet op een kosteneffectieve manier [2]voor bedrijven, en zonder extra kosten voor publieke actoren, gezien de 100% producentenverantwoordelijkheid. In een studie van OVAM uit 2015 werden de totale jaarlijkse kosten van statiegeld op blikjes en flesjes geraamd op 77 miljoen euro, tegenover inkomstenstromen van 82 miljoen euro. Hier zijn de geraamde inkomsten dus groter dan de kosten. De kosten- en effectenstudie van het CE Delft(2017), aangevraagd door de Nederlandse overheid, suggereert nog hogere potentiële voordelen dan kosten met een RTR-DRS. Wanneer we kijken naar systemen die al enige tijd operationeel zijn, zien we dat het systeem goed functioneert en breed wordt geaccepteerd door de verschillende stakeholders. Winkeliers worden gecompenseerd door middel van administratiekosten, daarnaast kan het systeem verkeer naar de winkels genereren van consumenten die hun statiegeld komen inwisselen. Reloop geeft een duidelijk overzicht van hoe alle statiegeldsystemen in de wereld praktisch zijn opgezet, wat voldoende informatie geeft over hoe de systemen in de praktijk werken, met betrekking tot operationele en financiële stromen.

Voor Digitaal DRS is ernog onvoldoende informatie[3]om te bevestigen dat dit systeem ook op een even kosteneffectieve manier kan worden opgezet. Op basis van de PwC-studie beweert de Belgische verpakkingsindustrie dat de invoering ervan goedkoper zou zijn. Allereerst moet echter worden opgemerkt dat de PwC-studie zeer weinig informatie verschaft over de berekeningen voor zowel het QR-code-systeem als het traditionele DRS, waardoor het onmogelijk is deze grondig te controleren, de conclusies mogen dus niet zonder verder bewijs worden aanvaard. Wat we wel kunnen controleren is of bepaalde kosten en inkomsten zijn weggelaten of dat er fouten in de berekeningen zijn gemaakt, voor zover de studie daarover transparant is. Zelfs met een dergelijke beperkte analyse is het duidelijk dat verschillende elementen in de financiële laag (dia’s 56-90) van de studie twijfelachtig lijken. Onder andere (figuur 3, dia 66):

Kosten Traflux Pijler openbare blauwe vuilnisbakken (di De investeringskosten in het gekozen scenario komen niet overeen met het marktonderzoek van PWC (figuur 4, dia 28). De investerings- en plaatsingskosten per vuilnisbak varieerden van €1250 tot €1450, maar PWC gebruikte een referentiekost van €750 per vuilnisbak. Wanneer de investeringskosten worden gecorrigeerd (met de laagste kosten van €1.250), leidt dit tot een onderschatting van €68.133.500. Wanneer deze onderschatting in aanmerking wordt genomen, bedragen de investeringskosten voor het digitale DRS €186.619.990,69 (vergeleken met een schatting in de PWC-studie van €118.486.490,69), dus hoger dan de investeringskosten van het RTR-DRS (€154.864.500), zie dia 68.

Kosten van thuisscanners. In het door PWC geëvalueerde DDRS-scenario zouden de kosten voor thuisscanners 15.260.712,69 euro bedragen, wat overeenkomt met 554.935 scanners (27,5 euro/scanner). Het aantal benodigde thuisscanners voor alle Belgische huishoudens zou 5.024.851 bedragen (138.183 402,5/27,5 dia 66). In het geëvalueerde scenario heeft dusslechts 11% van de huishoudens een thuisscanner. Dit lijkt een onderschatting gezien de mogelijke weigering van gebruikers om smartphone apps te gebruiken, digitale ongeletterdheid (als de thuisscanners dit probleem überhaupt zouden oplossen), personen met een handicap, thuisscanners voor gezinnen met kinderen (zodat zij ook aan het systeem kunnen deelnemen…). Het is mogelijk dat sommige Belgische huishoudens een thuisscanner willen, ook al hebben ze de toepassing op hun telefoon. Bovendien is het niet duidelijk dat thuisscanners de digitale kloof kunnen dichten. 11% dekking van thuisscanners lijkt daarom opnieuw een onderschatting van de kosten.

De operationele kosten in de PWC-studie zijn niet gedetailleerd genoeg, zodat buiten het stellen van enkele vragen geen verdere opmerkingen mogelijk zijn. Deze omvatten (dia 70):De overdracht van de voor sorteerkosten naar de postsorteerbakken in 2027 die vergeten lijkt te zijn: in 2027 verdwijnen de jaarlijkse voorsorteerkosten (berekend voor de “klassieke openbare vuilnisbakken”) gewoon (meer dan €337.000) terwijl datzelfde jaar de kosten van de nasortering (op Dia 63 gedefinieerd als) “Kosten voor het sorteren van PMD-fracties, op basis van EPR-zwerfvuil simulatie. Toegepast op volumes ingezameld via openbare bakken (overgang) en ‘openbare blauwe bakken’.” stijgt slechts met ongeveer €53.000. Hoe is dat te verklaren?

Wat is het detail van de onderhouds-/IT-kosten?

Ontbreken de operationele kosten voor het schoonmaken van de openbare ruimten?

Dit moet in de berekening worden opgenomen aangezien de producenten nu verantwoordelijk zijn voor deze kosten.

Tijdslijn

Een andere bepalende factor bij de keuze voor een statiegeldsysteem is de snelheid waarmee deze kan worden ingevoerd. RTR-DRS vereist een invoeringstermijn van12 tot 18 maanden[4]na het politieke besluit. Een RTR-DRS in Belgiëzou dus klaar kunnen zijn tegen 2025, op voorwaarde dat het plan voor RTR-DRS in 2023 is uitgewerkt. Het kan dan van start gaan volgens het tijdschema dat Vlaams minister van Milieu Zuhal Demir heeft aangekondigd.

Er is geen indicatie van de tijd die nodig is voor de invoering van een digitaal DRS, aangezien het nog nergens is ingevoerd. Vanwege het benodigde onderzoek, het gebrek aan inzicht in hoe het systeem samen met andere stakeholders moet worden opgezet en de technologische ontwikkelingen die nog moeten worden gemaakt en uitgevoerd, is het onduidelijkofhet hele digitale DRS op een gegeven moment marktrijp zal zijn.

De Belgische verpakkingsindustrie heeft tot eind 2023 de tijd om niet alleen de technische haalbaarheid van dit systeem te bewijzen, maar ook of het systeem de gestelde doelen daadwerkelijk kan bereiken en echt voor iedereen toegankelijk is. Proefprojecten worden gezien als een cruciaal onderdeel om de mogelijke implementatie aan te tonen, maar tot dusver zijn eerdere proefprojecten, die door de verpakkingsindustrie in België zijn gelanceerd om het zwerfafval te verminderen, niet effectief geweest en heeft het jaren geduurd voordat ze werden getest, waardoor het besluitvormingsproces al veel vertraging heeft opgelopen. Dit is bijvoorbeeld het geval met de Prime de Retour in Wallonië en het lopende beloningssysteem van de Click. De stad Antwerpen is onlangs zelfs gestopt met de Click, gezien de hoge kosten en het uitblijven van een vermindering van het zwerfvuil.

Wat de pilootprojecten met digitale DRS betreft zijn er slechts kleinschalige pilootprojecten geweest (in Dublin en Conwy[5]) van enkele honderden huishoudens en gedurende minder dan een maand. Zij waren geenszins representatief voor hoe een systeem op de schaal van een heel land en op lange termijn zou functioneren. Proefprojecten kosten doorgaans veel tijd en gezien alle elementen die nog moeten worden bewezen wat betreft haalbaarheid, toegankelijkheid en doeltreffendheid van de digitale DRS, kunnen proefprojecten in dit stadium realistisch gezien slechts een deel van het antwoord geven op de vraag of het digitale DRS in 2025 klaar zal zijn voor invoering. Alle onderzoek tot nu toe benadrukt de geringe marktrijpheid van digitale DRS (zie ResourceFutures, 2022) en de lange tijd die nodig zou zijn om de productie aan te passen (PwC-studie, dia 12).

En het kan niet zo zijn dat de industrie de invoering van een systeem in België verder probeert uit te stellen. Zoals minister Zuhal Demir woensdag 18 januari voor de plenaire vergadering van het Vlaams Parlement verklaarde, “komt het erop neer dat statiegeld in 2025 wordt ingevoerd” en dat “stel dat de pilots niet renderen, dan wordt het het klassieke systeem”. De pilots zullen worden geëvalueerd door de OVAM, samen met een klankbordgroep waarin maatschappelijke stakeholders zoals vertegenwoordigers van consumentenorganisaties, gemeenten en milieuverenigingen zitten.

Doeltreffendheid van het systeem

Het is niet voldoende om na te gaan of het digitale DRS binnen een bepaalde termijn kan worden ingevoerd. Het is ook van essentieel belang ervoor te zorgen dat de doelstellingen waarvoor statiegeldsystemen zijn ontworpen daadwerkelijk worden bereikt. Dat wil zeggen: vermindering van zwerfvuil, verhoging van de inzameling van hoogwaardig materiaal, overgang naar hergebruiksystemen. In de PWC-studie wordt de doeltreffendheid van het systeem op die elementen niet besproken, maar wordt gewoon aangenomen dat het effect vergelijkbaar is met een klassiek DRS. Hoewel de opzet van een klassiek DRS volledig anders is.Bovendien besteedt de PwC-studie geen aandacht aan de vraag of digitaal DRS überhaupt de mogelijkheid geeft aan hergebruik, ook al is de bedoeling van de toekomstige ‘Packaging and Packaging Waste Resolution’ om hergebruik voor drankverpakkingen aan te moedigen.

Effect op zwerfafval

Een studie van CE Delft[6], gevraagd door de Nederlandse regering, keek naar internationale gegevens over de effecten van DRS en schatte depotentiële vermindering van zwerfvuilvoor kleine plastic flesjes en blikjestussen de 70 en 90%.

Slechts één jaar na de uitbreiding van het Nederlandse systeem met kleine plastic flesjes registreerde Zwerfinator Dirk Groot 76% minder kleine plastic flesjes per kilometer (figuur 5[7]). Merk op dat er nog steeds oude plastic flesjes zonder statiegeld in het zwerfafval zitten, illegaal ingevoerde plastic flesjes zonder statiegeld en plastic flesjes van fruitsappen of zuivel die zijn vrijgesteld van de statiegeldverplichting.

Ondertussen heeftgeen enkele studie of monitoring het effect van de digitale DRS op zwerfvuil aangetoond.Hoewel we kunnen verwachten dat het effect ervan beter zou zijn dan helemaal geen systeem, kan niet worden aangenomen dat het hetzelfde zou zijn als bij een RTR-DRS, zoals gedaan werd in de PWC-studie (zie Tabel 1). De impact van het digitale DRS zou grotendeels afhangen van de deelname van de consument en de toegankelijkheid van het systeem voor de consument[8], en hierover zijn er veel vragen en onzekerheden (zie volgende gedeelte).

Effect op het inzamelcijfer van materiaal van hoge kwaliteit

Landen met RTR-DRS systemen hebben de beste inzamelcijfers voor verpakkingen met statiegeld (figuur 6).

De meeste klassieke DRS systemen in Europa halen alde doelstelling van 90% gescheiden inzamelingvoor wegwerp plastic flessen tegen 2029 uit de Europese SUP-richtlijn.Nederland (grote plastic flessen) en Duitsland halen zelfs een gescheiden inzameling van meer dan 95%. Er is momenteel geen geverifieerde informatie over het percentage van gescheiden inzameling van wegwerp plastic flessen in België, maar algemeen wordt aangenomen dat de doelstelling alleen kan worden bereikt met een statiegeldsysteem.