Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft hiervoor een concept ‘Algemene Maatregel van Bestuur’ (AMvB) opgesteld. Recycling Netwerk heeft samen met Plastic Soup Foundation een kritische reactie geformuleerd in haar ingediende zienswijze. Zowel de doelstellingen als de governance van het nieuwe UPV-systeem schieten tekort. We vragen de overheid om een onafhankelijke organisatie voor circulair waardeketenbeheer textiel te introduceren. Daarnaast moet er worden ingezet op preventie, hergebruik en hoogwaardige recycling. Hiervoor moet goed gekeken worden naar productdesign en grondstoffenreductie.
Naar een circulaire economie
Het is van groot belang dat de Nederlandse overheid grondstoffenreductie als uitgangspunt neemt bij het ontwerpen van milieuregelgeving. Alleen door verregaande grondstoffenreductie kunnen we de impact van verschillende industrieën op het milieu en het klimaat terugdringen.
In de Nota van toelichting bij de concept AMvB staat dat “textiel […] een van de meest vervuilende industrieën wereldwijd [is] waarbij veel grondstoffen worden verspild” (p. 5). Naast CO2-uitstoot, is textiel ook zeer belastend voor land- en waterconsumptie. Bij productie en gebruik van textiel komen chemische stoffen en microplastics vrij in het milieu. De overheid moet duidelijker ingaan op de impact van textiel op milieu- en klimaat en moet toelichten hoe het voorliggende voorstel helpt om die impact te verminderen. Dit gebeurt nu onvoldoende.
Afdwingbaarheid van regelgeving
Daarnaast is het belangrijk dat de wettelijke doelstellingen afdwingbaar zijn. Dat is een les die de overheid moet trekken uit de problemen met de UPV inzake glasrecycling. Gedurende jaren faalde de producentenorganisatie Stichting Afvalfonds in het halen van de doelstellingen voor glasrecycling. Maar dat leidde nooit tot handhaving of sancties. Middels een rechtszaak heeft RNB in 2019 getracht af te dwingen dat de overheid zou optreden toen producentenorganisatie Stichting Afvalfonds Verpakkingen de recyclingdoelstellingen voor glazen verpakkingen niet haalde. De Raad van State besloot uiteindelijk dat Stichting Afvalfonds hier niet verantwoordelijk voor kon worden gehouden omdat zij afhankelijk waren van derden (zoals gemeenten) om de doelstellingen te halen.
Met deze betreurenswaardige gang van zaken in het achterhoofd, zouden we graag zien dat de overheid verzekert dat ze de doelstellingen voor textiel ook kan handhaven, ongeacht op welk ambitieniveau ze worden geformuleerd. Het is zaak om dit te realiseren voor alle regelingen waarin producenten verantwoordelijk worden gemaakt voor milieudoelen – dus niet alleen voor de regeling UPV textiel. Het milieu is er niet bij gebaat wanneer doelstellingen alleen op papier bestaan, en in de praktijk niet uitgevoerd worden omdat er geen handhaving of geen sancties zijn bij niet-uitvoering.
Regelgeving over de lobbypraktijken van producentenorganisaties
Zoals we in een eerder artikel hebben aangekaart, schiet de governance van UPV systemen in Nederland tekort. Producentenorganisaties, die namens individuele producenten uitvoering geven aan het beleid, gebruiken in sommige gevallen hun strategische positie om te lobbyen tegen milieubeleid. Het is niet toelaatbaar dat producentenorganisaties, die door wetgeving worden opgericht om een milieudoel te realiseren, zich veelal ontpoppen tot ferme lobbyisten namens producenten.
Gezien de spilfunctie en het maatschappelijk doel van producentenorganisaties, dient de overheid hier scherp op toe te zien. Daarom vragen wij de overheid regelgeving over de lobbypraktijken van producentenorganisaties te introduceren.
Nederland blijft achter ten opzichte van andere Europese lidstaten waar het gaat om lobbyregelgeving, blijkt uit onderzoek van OESO. De overheid dient onder meer vast te leggen dat producentenorganisaties vanuit hun kennis enkel beleidsinformerend, maar niet beleidsbeïnvloedend te werk dienen te gaan.
Onafhankelijke organisatie voor circulair waardeketenbeheer textiel
De overheid stemt beleid rond de verduurzaming van productgroepen voornamelijk af met producenten en producentenorganisaties, terwijl het gaat om milieuwetgeving voor algemeen maatschappelijk belang. Wij denken dat het belangrijk is dat de overheid een diverse groep aan actoren raadpleegt in het beleidsproces, zodat er een beter beeld ontstaat van haalbaarheid en effectiviteit.
Wij pleiten daarom voor de introductie van een onafhankelijke organisatie voor circulair waardeketenbeheer textiel. Dit voorstel is geënt op het advies van de Universiteit Utrecht, die stelt dat de financiële en operationele verantwoordelijkheid voor het behalen van circulaire doelstellingen gescheiden moet worden van de strategische doelstellingen. Deze organisatie (of eventueel een bestuurslaag binnen de UPV-organisatie) formuleert strategische doelstellingen voor het UPV-systeem en bewaakt de transparantie van de organisatie. De organisatie moet bestaan uit een bredere groep actoren die betrokken zijn bij de transitie naar een circulaire economie, dus niet enkel producenten.
Preventiedoelstelling voor een vermindering van de textielproductie
De doelstellingen zoals voorgesteld in de concept AMvB lijken wellicht ambitieus, maar blijken na onze grondige analyse op verschillende punten tekort te schieten. Zo stelt de Rebel/Tauw-studie “Naar een UPV voor textiel”, die als basis dient voor de voorliggende AMvB: “doelstellingen moeten prikkelen. Ze moeten (1) haalbaar zijn, maar niet te gemakkelijk, (2) in tijd kunnen worden aangescherpt en (3) meetbaar zijn zonder al te veel discussie.”
Naar ons idee is de overheid in de concept AMvB volledig vergeten dat doelstellingen moeten sturen op milieu-impact. Zoals we hierboven aankaarten, lijkt de redenatie niet te vertrekken vanuit de milieu-impact van de textielindustrie, maar voornamelijk vanuit een kosten-baten analyse.
Hoewel het concept AMvB wel spreekt over de afvalhiërarchie, blijkt het hoogste niveau van de afvalhiërarchie, preventie, volledig te ontbreken in het voorstel. Dit is opmerkelijk gezien de hoofdvraag van de Rebel/Tauw-studie luidt: “welke doelstellingen (op basis van het beleidsprogramma circulair textiel) kunnen worden geformuleerd op het gebied van in ieder geval preventie, hergebruik en recycling van textiel, teneinde te zorgen voor een meer circulaire textielketen?” Ook artikel 4 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen stelt dat bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven de afvalhiërarchie wordt gehandhaafd bij het stellen van prioriteiten.
We pleiten daarom voor de introductie van een preventiedoelstelling ten aanzien van de hoeveelheid textiel die per kalenderjaar op de markt wordt gebracht. Het artikel dient:
- een referentiejaar te bepalen voor de hoeveelheid op de markt gebracht textiel. Wij stellen voor dat dit 2022 is;
- preventiedoelstellingen voor 2026 tot en met 2030 te formuleren ten aanzien van het referentiejaar. Dit kan bijvoorbeeld -2% zijn in 2026 en oplopen tot 10% minder gewicht aan op de markt gebracht textiel in 2030.
Hergebruik én recycling stimuleren
De gecombineerde doelstellingen moeten bijdragen aan de transitie naar een circulair systeem voor textiel. De voorbereiding-voor-hergebruik- en recyclingdoelstelling van 75% in 2030 lijkt dan ook een grote stap in de goede richting. Echter geven deze doelstellingen een vertekend beeld. Doordat men uitgaat van een maximum percentage van 100%, lijkt de gestelde doelstelling ¾ hiervan te behalen. Maar het eigenlijke percentage is niet 100%, maar 200%. Voor voorbereiding voor hergebruik kan in theorie een percentage van 100% worden gerealiseerd. Voor recycling geldt hetzelfde. Dit betekent dat de doelstelling van 50% in 2025 en 75% in 2030 moet worden afgezet tegen een theoretisch maximum van 200%. Er zijn verschillende redenen waarom die 200% niet gehaald zal kunnen worden, maar de concept AMvB dient aandacht te besteden aan deze kwestie. Er moet duidelijk worden gemaakt waarom er is gekozen voor deze specifieke doelstelling en waarom de doelstellingen voor ‘hergebruik” en voor “recycling” gecombineerd werden in 1 doelstelling.
Recycling Netwerk en Plastic Soup Foundation zijn van mening dat de argumentatie voor gecombineerde doelstellingen niet leidt tot optimale uitkomsten voor het milieu. De achterliggende studie van Rebel en Tauw pleit voor een gecombineerde doelstelling met het argument dat producenten zo zelf een optimale ‘economische en ecologische’ afweging kunnen maken (p. 23). Producentenorganisaties zoeken echter naar de meest efficiënte (lees: goedkoopste) manier om de wettelijke doelstellingen te realiseren. Producentenorganisaties gaan voor wat het goedkoopst is voor hen. Het systeem is niet zo ingericht dat wanneer een producent kiest voor de route die het beste zou zijn voor het milieu, hij daarvoor beloond wordt via bijvoorbeeld financiële lastenverlichting. Het enige wat via regelgeving wordt opgelegd is het behalen van doelstellingen. Producenten zullen dat altijd doen op goedkoopste manier.
Daarom zou het ons inziens logischer zijn om aparte doelstellingen te formuleren, zodat er gegarandeerd kan worden dat zowel hergebruik als recycling gemaximaliseerd worden. Waarom binnen de huidige doelstellingen is gekozen voor een trade-off, is onduidelijk.
Een gecombineerde doelstelling kan naar ons inzien wél nuttig zijn als aanvulling op ambitieuze doelstellingen voor preventie, voorbereiding-voor-hergebruik en recycling. Naarmate er steeds meer wordt gerecycled en hergebruikt, treedt de ‘law of diminishing returns’ in, waardoor het steeds duurder wordt om hergebruik en recycling te realiseren. Een toegepast voorbeeld: 60% recycling en 40% hergebruik zijn individueel haalbare doelstellingen. Maar de extra stappen zijn vaak het duurst en dan zou een gecombineerde doelstelling van boven de 100% producenten de vrijheid geven om de extra milieuwinst op de meest kostenefficiënte manier te realiseren.
Wij denken dus dat het ambitieniveau van de doelstellingen tekort schiet. Als we de bovenstaande redenatie volgen, dan zou bij het behouden van de gecombineerde doelstellingen in de definitieve AMvB, het percentage boven de 100% moeten liggen. Een doelstelling dient ook haalbaar te zijn dus dat kan een reden zijn om te kiezen voor het huidige ambitieniveau. Echter lijken de voorliggende doelstellingen vooral ‘gevoelsmatig’ te zijn bepaald.
De milieucrises waarmee we worden geconfronteerd zijn zodanig urgent dat het noodzakelijk is om zo hoog mogelijke doelstellingen te formuleren die ook haalbaar zijn. Dat heeft de overheid niet gedaan.
Op basis van de informatie die voorhanden is, stellen wij een gecombineerde doelstelling van 122% voor, te realiseren in 2030. Dit getal is opgebouwd op basis van de verwachting dat zeker 80% gescheiden kan worden ingezameld en gerecycled. Van het textiel dat gescheiden wordt ingezameld zal 53% worden hergebruikt (wat nu het geval is volgens “Massabalans Textiel 2018” van Ffact). We nemen aan dat het aandeel hergebruik van hetgeen dat gescheiden wordt ingezameld, op hetzelfde niveau van 53% kan blijven. Hiermee komen we uit op een gecombineerd percentage van 80% + 53% * 80% = 122,4%. In deze doelstellingen moet worden meegenomen dat voor zowel voorbereiding-voor-hergebruik als hergebruik in Nederland, het aanvangs percentage verhoogd moet worden. In het huidige voorstel zijn de doelstellingen voor 2025 conservatief. Wij stellen voor dat de doelstellingen vanaf begin af aan sturen op grondstoffenreductie en daarom direct verbetering moeten opleveren ten opzichte van de huidige recycling- en hergebruikpercentages.
Evalueer sneller
De conceptregeling stelt dat de maatregelen uiterlijk na vijf jaar zullen worden geëvalueerd. Wij raden echter aan om drie jaar na ingang (dus begin 2026) van de regeling te evalueren. Als blijkt dat de textielproducenten gestelde doelstellingen niet halen, moet de overheid, gezien de ernst van deze vervuilende afvalstroom, extra maatregelen treffen. Wanneer echter blijkt dat de textielproducenten de doelstellingen relatief eenvoudig hebben kunnen realiseren, moet de overheid de doelstellingen naar boven toe bijstellen. De doelstelling moet afgestemd worden op het zoveel mogelijk verkleinen van de milieu-impact van textielproductie – niet op wat de betrokken producenten zelf als ‘haalbaar’ omschrijven.
Maak textielproducenten ook verantwoordelijk voor textiel in het restafval
De overheid beperkt in het conceptbesluit de verantwoordelijkheid van textielproducenten tot het gedeelte dat gescheiden wordt ingezameld. Maar ook voor het gedeelte dat niet-gescheiden wordt ingezameld, zou de verantwoordelijkheid bij de producenten moeten liggen. De overheid kan dit realiseren door textielproducenten te laten betalen voor de inzameling en recycling van textiel dat bij het restafval terecht komt, of door een belasting in te stellen op de hoeveelheid textiel die in het restafval aanwezig is.
Eco-modulatie
Het is belangrijk dat de overheid textielproducenten stimuleert om hogere hergebruik- en recyclingdoelen na te streven dan het wettelijk minimum. Wij pleiten daarom voor het toepassen van eco-modulatie naar voorbeeld van de Franse UPV voor textiel. Die bevat een bonus-malus systeem die producenten onder meer beloont voor 1) een aantoonbaar langere levensduur van hun producten, 2) het gebruik van gerecyclede materialen afkomstig uit de post-consumer fase in hun producten, en 3) het gebruik van gerecyclede materialen afkomstig uit de post-production fase in hun producten. Het is hierbij belangrijk dat de overheid onderzoekt welke tarieven gehanteerd zouden moeten worden binnen het bonus-malus systeem om producenten daadwerkelijk te stimuleren.
Microplastics hebben een grote impact op het milieu en de menselijke gezondheid (zie Barboza et al, 2018; Wright en Kelly, 2017; Zarus et al., 2021). Vissen en schelpdieren krijgen de in de zee aanwezige microplastics binnen, waarna het via de consumptie van deze dieren in het menselijk lichaam terecht komt. Andere dieren raken erin verstrikt of stikken erin. Microplastics blijken ook invloed te hebben op de hormoonhuishouding van de mens.
Daarom moeten er maatregelen worden genomen om het volume en het verlies van kunststof vezels tijdens de gehele levenscyclus van textiel terug te dringen. Dat zal deels moeten gebeuren via productnormen, maar de vervuiling kan ook al worden teruggedrongen via producentenverantwoordelijkheid. De overheid kan dit realiseren met eco-modulatie die erop gericht is om kunststof textiel dat veel vezels loslaat te ontmoedigen. De overheid kan producenten ook financieel verantwoordelijk maken voor het afvangen en opruimen van microplastic vezels tijdens (voor)wassen en in het rioolwater.
