Historiek van het Vlaams zwerfvuilbeleid: in handen van Coca-Cola, AB Inbev en Colruyt

Ongeveer zes jaar geleden groeide de aandacht voor zwerfvuil in Vlaanderen sterk. De regering Bourgeois sprak in het Vlaamse regeerakkoord van 2014 af dat zou worden onderzocht wat de mogelijke impact zou zijn van het invoeren van statiegeld op plastic flessen en blik. Aan het begin van de regeerperiode werd ook de aanzet gegeven voor een nieuw afvalstoffenplan, want het voorgaande plan liep tot 2015.

Terugblikkend op de afgelopen zes jaar, blijkt er zeer weinig terecht te zijn gekomen van een effectief beleid rond zwerfafval. Het beleid wordt in sterke mate bepaald door supermarktenfederatie Comeos (met leden waaronder Colruyt, Delhaize en Carrefour), voedingsfederatie Fevia (met leden waaronder AB Inbev, Nestlé en Coca-Cola) en Fost Plus, de organisatie die namens Comeos en Fevia uitvoering moet geven aan een goede inzameling en verwerking van verpakkingen, maar in de praktijk ook opereert als lobbyclub voor de machtige bedrijvenfederaties. In zes jaar tijd is door de Vlaamse overheid amper beleid geformuleerd dat zwerfafval bij de bron, het product, aanpakt.

In deze longread duiden we de ontwikkelingen van de afgelopen zes jaar en laten we zien hoe Vlaanderen, ooit voorloper met een duurzame omgang met afval, de aansluiting mist bij ontwikkelingen in andere landen.

Zwerfafvalbeleid

Tijdens de totstandkoming van het “Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval en Gelijkaardig Bedrijfsafval” in 2016, was de discussie over zwerfafval in volle gang. Voor het Uitvoeringsplan en ook voor de statiegeldstudie Impactanalyse invoering statiegeld op eenmalige drankverpakkingen werden klankbordgroepen opgezet. Directeur Rob Buurman van Recycling Netwerk Benelux, toenmalig beleidsmedewerker Circulaire Economie bij Bond Beter Leefmilieu, nam deel aan allebei de klankbordgroepen.

Er was geen hoofdstuk van het Uitvoeringsplan dat zoveel bediscussieerd werd als het hoofdstuk over zwerfafval. De impactstudie naar statiegeld die onder meer stelde dat flesjes en blikjes ongeveer 40% van het volume uitmaakte en dat statiegeld dit sterk zou kunnen verminderen, was al eerder in 2015 afgerond. Verschillende drafts van het Uitvoeringsplan verwezen naar statiegeld. Er waren varianten waarin de invoering werd aangekondigd en er waren ook varianten waarin de invoering van statiegeld werd aangekondigd indien het zwerfafval niet sterk zou dalen.

Het is daarom opvallend dat in de definitieve versie van het Uitvoeringsplan het woord ‘statiegeld’ niet één keer voorkomt. De ambtenaren van de OVAM werden teruggefloten door de politiek, welke luisterde naar de instructies van het verpakkende bedrijfsleven.

In plaats van statiegeld werd één zeer belangrijke doelstelling geformuleerd, waartegen het beleid van Vlaanderen beoordeeld moet worden. Op pagina 96 van het oorspronkelijke Uitvoeringsplan staat dat tegen 2022 de hoeveelheid zwerfvuil significant af moet zijn genomen:

“de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond daalt met 20 gewichtsprocent t.o.v. 2013. Concreet wil dit zeggen dat de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond in 2022 nog maximaal 14.000 ton mag bedragen (in vergelijking met 17.500 ton in 2013).”

Deze 20% gewichtsreductie-doelstelling komt overigens niet uit de lucht vallen. Uit eerder studiewerk bleek namelijk dat het zwerfafval voor ongeveer 20-33% gewicht en 40% volume uit plastic flessen en blikjes bestaan. De 20%-reductiedoelstelling was dan ook opgenomen als alternatief voor het vermoedelijke minimale effect van statiegeld op plastic flessen en blikjes in het milieu.

Voor de duidelijkheid: de Vlaamse overheid is verplicht dit beleid uit te voeren. Iedere twee jaar wordt de tussenstand opgemaakt. Volgens de rapportage over 2015 blijkt er 20.426 ton zwerfvuil in Vlaanderen te zijn. De rapportage over 2017 spreekt over 19.916 ton zwerfvuil.

Dit jaar (2020) wordt de rapportage over 2019 verwacht. Op dit moment lijkt het onwaarschijnlijk dat de doelstelling gehaald zal worden. In plaats van een duidelijke daling, geeft de laatste meting over 2017 juist een stijging van 13,8% aan ten opzichte van 2013 (17.500 ton). Er lag in 2017 dus bijna 6.000 ton meer zwerfvuil op straat, dan er in 2022 mag liggen.

Verandering van referentiejaar

Via een schriftelijke vraag op 2 januari 2020 vroeg Vlaams Parlementslid Steve Vandenberghe (sp.a) aan minister Zuhal Demir (N-VA) of “de minister een idee heeft wanneer de nieuwe cijfers/studie van de OVAM beschikbaar zullen zijn?” Vandenberghe vroeg ook “Welke keuze zal de minister maken indien uit de nieuwe cijfers blijkt dat we de zwerfafval doelstelling onmogelijk kunnen halen? Kiest de minister ervoor om statiegeld vroegtijdig te evalueren en/of in te voeren of om de zwerfafval doelstelling bij te sturen?”

Op de eerste vraag antwoordde minister Demir het volgende: “De cijfers over 2019 voor zwerfvuil zijn eind 2020 beschikbaar. Ik beschouw het jaar 2015 als referentiejaar voor de hoeveelheid zwerfvuil. Naar schatting was er in dat jaar 20.426 ton zwerfvuil in Vlaanderen.”

Ongeveer zes jaar geleden groeide de aandacht voor zwerfvuil in Vlaanderen sterk. De regering Bourgeois sprak in het Vlaamse regeerakkoord van 2014 af dat zou worden onderzocht wat de mogelijke impact zou zijn van het invoeren van statiegeld op plastic flessen en blik. Aan het begin van de regeerperiode werd ook de aanzet gegeven voor een nieuw afvalstoffenplan, want het voorgaande plan liep tot 2015.

Terugblikkend op de afgelopen zes jaar, blijkt er zeer weinig terecht te zijn gekomen van een effectief beleid rond zwerfafval. Het beleid wordt in sterke mate bepaald door supermarktenfederatie Comeos (met leden waaronder Colruyt, Delhaize en Carrefour), voedingsfederatie Fevia (met leden waaronder AB Inbev, Nestlé en Coca-Cola) en Fost Plus, de organisatie die namens Comeos en Fevia uitvoering moet geven aan een goede inzameling en verwerking van verpakkingen, maar in de praktijk ook opereert als lobbyclub voor de machtige bedrijvenfederaties. In zes jaar tijd is door de Vlaamse overheid amper beleid geformuleerd dat zwerfafval bij de bron, het product, aanpakt.

In deze longread duiden we de ontwikkelingen van de afgelopen zes jaar en laten we zien hoe Vlaanderen, ooit voorloper met een duurzame omgang met afval, de aansluiting mist bij ontwikkelingen in andere landen.

Zwerfafvalbeleid

Tijdens de totstandkoming van het “Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval en Gelijkaardig Bedrijfsafval” in 2016, was de discussie over zwerfafval in volle gang. Voor het Uitvoeringsplan en ook voor de statiegeldstudie Impactanalyse invoering statiegeld op eenmalige drankverpakkingen werden klankbordgroepen opgezet. Directeur Rob Buurman van Recycling Netwerk Benelux, toenmalig beleidsmedewerker Circulaire Economie bij Bond Beter Leefmilieu, nam deel aan allebei de klankbordgroepen.

Er was geen hoofdstuk van het Uitvoeringsplan dat zoveel bediscussieerd werd als het hoofdstuk over zwerfafval. De impactstudie naar statiegeld die onder meer stelde dat flesjes en blikjes ongeveer 40% van het volume uitmaakte en dat statiegeld dit sterk zou kunnen verminderen, was al eerder in 2015 afgerond. Verschillende drafts van het Uitvoeringsplan verwezen naar statiegeld. Er waren varianten waarin de invoering werd aangekondigd en er waren ook varianten waarin de invoering van statiegeld werd aangekondigd indien het zwerfafval niet sterk zou dalen.

Het is daarom opvallend dat in de definitieve versie van het Uitvoeringsplan het woord ‘statiegeld’ niet één keer voorkomt. De ambtenaren van de OVAM werden teruggefloten door de politiek, welke luisterde naar de instructies van het verpakkende bedrijfsleven.

In plaats van statiegeld werd één zeer belangrijke doelstelling geformuleerd, waartegen het beleid van Vlaanderen beoordeeld moet worden. Op pagina 96 van het oorspronkelijke Uitvoeringsplan staat dat tegen 2022 de hoeveelheid zwerfvuil significant af moet zijn genomen:

“de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond daalt met 20 gewichtsprocent t.o.v. 2013. Concreet wil dit zeggen dat de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond in 2022 nog maximaal 14.000 ton mag bedragen (in vergelijking met 17.500 ton in 2013).”

Deze 20% gewichtsreductie-doelstelling komt overigens niet uit de lucht vallen. Uit eerder studiewerk bleek namelijk dat het zwerfafval voor ongeveer 20-33% gewicht en 40% volume uit plastic flessen en blikjes bestaan. De 20%-reductiedoelstelling was dan ook opgenomen als alternatief voor het vermoedelijke minimale effect van statiegeld op plastic flessen en blikjes in het milieu.

Voor de duidelijkheid: de Vlaamse overheid is verplicht dit beleid uit te voeren. Iedere twee jaar wordt de tussenstand opgemaakt. Volgens de rapportage over 2015 blijkt er 20.426 ton zwerfvuil in Vlaanderen te zijn. De rapportage over 2017 spreekt over 19.916 ton zwerfvuil.

Dit jaar (2020) wordt de rapportage over 2019 verwacht. Op dit moment lijkt het onwaarschijnlijk dat de doelstelling gehaald zal worden.In plaats van een duidelijke daling, geeft de laatste meting over 2017 juist een stijging van 13,8% aan ten opzichte van 2013 (17.500 ton). Er lag in 2017 dus bijna 6.000 ton meer zwerfvuil op straat, dan er in 2022 mag liggen.

Verandering van referentiejaar

Via een schriftelijke vraag op 2 januari 2020 vroeg Vlaams Parlementslid Steve Vandenberghe (sp.a) aan minister Zuhal Demir (N-VA) of “de minister een idee heeft wanneer de nieuwe cijfers/studie van de OVAM beschikbaar zullen zijn?” Vandenberghe vroeg ook “Welke keuze zal de minister maken indien uit de nieuwe cijfers blijkt dat we de zwerfafval doelstelling onmogelijk kunnen halen? Kiest de minister ervoor om statiegeld vroegtijdig te evalueren en/of in te voeren of om de zwerfafval doelstelling bij te sturen?”

Op de eerste vraag antwoordde minister Demir het volgende: “De cijfers over 2019 voor zwerfvuil zijn eind 2020 beschikbaar. Ik beschouw het jaar 2015 als referentiejaar voor de hoeveelheid zwerfvuil. Naar schatting was er in dat jaar 20.426 ton zwerfvuil in Vlaanderen.”

Minister Demir geeft dus aan dat ze het jaar 2015 als referentiejaar beschouwt, terwijl het vastgesteld beleid is dat 2013 het referentiejaar is. Dit is belangrijk omdat de hoeveelheid zwerfafval in 2015 volgens eigen studiewerk van de OVAM, bijna drieduizend ton hoger lag dan in 2013. Hierdoor maken ze het zichzelf gemakkelijker om de doelstelling van 20% minder zwerfafval te behalen. Als je het referentiejaar aanpast, dan verandert je daarmee het beleid en de cijfers over de nodige vermindering.

Op 12 juni 2020 besloot de Vlaamse regering om het beleid daadwerkelijk/officieel aan te passen. De doelstelling van -20% zwerfafval blijft behouden, maar het referentiejaar wordt verplaatst naar 2015. Als resultaat mag er in 2022 nog 16.340 ton zwerfafval zijn en niet 14.500 ton, zoals eerder was bepaald. Doordat er gekozen wordt voor een referentiejaar waarin het zwerfafval hoog was, zwakte de ambitie sterk af.

De OVAM redeneert dat het nuljaar 2013 onvoldoende betrouwbaar zou zijn als referentiejaar. Maar toen het afvalstoffenplan werd opgesteld, werd in de klankbordgroep al bediscussieerd of 2013 een goed referentiejaar zou zijn. Ondanks vragen die Bond Beter Leefmilieu er bij de totstandkoming van het plan over stelde, was het de OVAM zelf die toen besloot dat 2013 wel degelijk voldoende betrouwbaar was als referentiejaar. Dat de OVAM nu alsnog pleit voor een alternatief referentiejaar, staat haaks op de eerdere positie en geeft sterk de indruk dat het beleid wordt gewijzigd omdat de inspanningen rondom zwerfafval niet toereikend zijn om de doelstellingen te halen, iets wat overigens altijd al in de lijn der verwachtingen lag.

De beslissing van Zuhal Demir betekent dat de Vlaamse overheid gemaakte afspraken niet respecteert en het eigen zwerfafvalbeleid op de helling zet.

De statiegeldstudie uit 2015

De statiegeldstudie uit 2015 die volgens het regeerakkoord van de regering Bourgeois werd uitgevoerd, toonde aan dat statiegeld een groot effect zou hebben op het zwerfafval en ook nog eens kostenefficiënt zou kunnen worden ingevoerd.

Het meest waarschijnlijke scenario uit de impactstudie (scenario 5) wat enkel gaat over statiegeld op plastic flessen en blikjes, schatte de totale kosten voor het bedrijfsleven op 36 miljoen euro en de inkomsten voor datzelfde bedrijfsleven op 78 miljoen euro. Met ander woorden: er werd geraamd dat het bedrijfsleven geld zou verdienen aan de invoering van statiegeld.

Daarnaast zou er in scenario 5 naar schatting 9,3 miljoen euro worden bespaard op het systeem van Fost Plus en zouden ze via dat systeem 12,8 miljoen euro aan materiaalinkomsten mislopen omdat plastic flessen en blikjes voortaan via een statiegeldsysteem worden ingezameld en niet meer via de blauwe zak.

Deze materiaalinkomsten verdwijnen echter niet, maar zitten dan vervat zit in de 78 miljoen euro aan inkomsten van het statiegeldsysteem. Alles bij elkaar opgeteld, werd geschat dat het bedrijfsleven ieder jaar 38,5 miljoen euro zou overhouden aan de invoering van statiegeld ten opzichte van de huidige situatie waarbij ze flesjes en blikjes via de blauwe zak inzamelen.

Addendum

Hoewel het bedrijfsleven (Comeos, Fevia en Fost Plus) werd betrokken bij het studiewerk en daar haar input op heeft gegeven, besloten ze desalniettemin om een eigen studie te laten uitvoeren naar de kosten en effecten van statiegeld. Deze studie werd voorgelegd aan de OVAM en de onderzoekers die in opdracht van de OVAM werkten, waarop werd besloten een Addendum toe te voegen aan de originele impactstudie.

In het Addendum werden de extra argumenten en berekeningen vanuit het bedrijfsleven gereviewed en de onderzoekers kwamen tot nieuwe conclusies. Het scenario werd ook enigszins aangepast ten opzichte van de originele statiegeldstudie, maar ook nu kwam statiegeld er voor het bedrijfsleven voordelig uit. De studie raamde de totale kosten voor het bedrijfsleven op 77 miljoen euro tegenover een inkomstenstroom van 82 miljoen euro. De besparing op het inzamelsysteem van Fost Plus en de gemiste materiaalinkomsten via de blauwe zak werden niet opnieuw berekend, waardoor alles bij elkaar opgeteld, het bedrijfsleven naar schatting ieder jaar 1,5 miljoen euro zou overhouden aan de invoering van statiegeld.

De nieuwe berekeningen bevatten ook een nieuwe kostenraming van het zwerfafval. De oorspronkelijke statiegeldstudie becijferde dat jaarlijks ongeveer 20,1 miljoen euro aan opruimkosten en kosten voor het ledigen van openbare afvalbakken bespaard kan worden wanneer statiegeld wordt ingevoerd. Deze besparing werd berekend op basis van de zwerfvuilstudie uit 2013, waarin een totale kost van 61,5 miljoen euro werd geschat. 59,2 miljoen euro daarvan waren voor het opruimen van het zwerfvuil en het ledigen van de afvalbakken. In het Addendum bij de Impactstudie wordt deze besparingen bijgesteld naar 9,4 tot 18,8 miljoen euro.

De laatste zwerfafvalstudie die gaat over het jaar 2017 (publicatiedatum: 21 december 2018) schat de kosten echter op 134,6 miljoen euro, waarvan 125 miljoen euro aan concrete kosten die overheden maken. Dit betekent dat depotentiële besparing voor overheden veel hoger ligt en naar schatting tussen de 19,8 en 39,7 miljoen euro bedraagt(geëxtrapoleerd op basis van de schattingen uit het Addendum).

Invloed van het bedrijfsleven

De statiegeldstudie en het Addendum dat erop volgde waren dus positief over de kosten voor het bedrijfsleven en zeer positief over het effect op het zwerfvuil en de kostenbesparing bij lokale overheden.

Maar begin 2016 kondigde toenmalig minister Joke Schauvliege aan dat er een deal was bereikt met het bedrijfsleven. Het akkoord werd op 18 januari 2016 ondertekend door Comeos, Fevia, Fost Plus en Schauvliege. Voor milieuorganisaties en ook voor VVSG, waarvan de leden de gemeenten instaan voor het grootste deel van zwerfafvalkosten, kwam het akkoord als een verrassing. De daling van 20% zwerfvuil zou moeten worden bereikt met een bijdrage van 9,6 miljoen euro vanuit het verpakkende bedrijfslevens. Hiervan was 6,6 miljoen euro ‘nieuw geld’, want via een zogenaamde halve euro-bijdrage voor iedere Vlaming betaalde het verpakkende bedrijfsleven al ongeveer 3 miljoen euro per jaar.

Volgens het akkoord wordt de 9,6 miljoen euro aangewend “voor het realiseren van een integraal zwerfvuilbeleid.” Wat dat betekent staat in het Uitvoeringsplan, waar een ‘integrale vijfpijleraanpak’ gaat over “infrastructuur, participatie, handhaving, communicatie en omgeving.” In het akkoord wordt de nadruk gelegd op participatie en handhaving, oftewel: meer mensen proberen te activeren en scherper toezien op overtredingen.

De ‘integrale vijfpijleraanpak’ focust uitsluitend op de rol van burger en hoe die burger gestimuleerd kan worden om geen zwerfafval te creëren. Stappen om zwerfafval te voorkomen op het niveau van de producent, door bijvoorbeeld betere inzamelsystemen zoals statiegeld, op te zetten, of door minder wegwerpproducten en meer herbruikbare producten te creëren, worden in deze zogenaamde ‘integrale’ aanpak volledig genegeerd.

De industrie legt graag de verantwoordelijkheid bij de burger

De aanpak sluit hiermee naadloos aan bij het narratief van het verpakkende bedrijfsleven: het verhaal is dat zwerfafval de schuld is van de consument en zwerfafval moet dus worden opgelost door de consument ‘op te voeden’ met communicatiecampagnes en boetes.

Deze strategie is overigens decennia geleden al bedacht in de Verenigde Staten en zien we in heel Europa terug. Met de opkomst van de verpakkingsindustrie in de jaren 50 ontstond er ook steeds meer zwerfvuil. Verschillende Amerikaanse Staten probeerden wetgeving te creëren om wegwerpverpakkingen aan banden te leggen.

Om dit tegen te gaan, werd in 1953 Keep America Beautiful opgericht door de American Can Company, Owens-Illinious Glass company, Coca-Cola en de Dixie Cup Company, grote bedrijven die wegwerpverpakkingen produceerden. Keep America Beautiful hield de bedrijven buiten schot door de schuld voor vervuiling bij de consument te leggen en de belofte zwerfafval te doen afnemen door deze consument op te voeden met bewustwordingscampagnes. De Vlaamse variant Mooimakers volgt exact hetzelfde gedachtegoed.

Controle over het afvalbeleid

In het akkoord dat het Vlaamse verpakkende bedrijfsleven sloot met de Vlaamse overheid werd ook vastgelegd dat er een Beslissingsorgaan Openbare Netheid zou worden opgericht, waarin Comeos, Fevia en Fost Plus alle drie een zetel zouden krijgen. Verder waren er zetels gereserveerd voor een vertegenwoordiger van het kabinet van Schauvliege, een vertegenwoordiger van de OVAM en ook een vertegenwoordiger van VVSG mocht aanschuiven.